——談?wù)�體推進(jìn)行政管理體制改革

　　當(dāng)前的行政管理體制改革，涉及面非常寬，問題十分復(fù)雜，怎么把握？如何推進(jìn)？我個(gè)人認(rèn)為在改革方法上應(yīng)當(dāng)注重四個(gè)方面的統(tǒng)一。

　　第一，在改革戰(zhàn)略的謀劃上，應(yīng)當(dāng)注重系統(tǒng)思維與問題意識(shí)的統(tǒng)一。在改革開放已走過30多年歷程的今天，行政管理體制改革沒有系統(tǒng)思維是不行的。現(xiàn)在的改革越來(lái)越具有綜合性、結(jié)構(gòu)性和配套性，越來(lái)越深入，越來(lái)越復(fù)雜。從外部系統(tǒng)來(lái)看，行政管理體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、社會(huì)體制改革的連接點(diǎn)、關(guān)節(jié)點(diǎn)和交匯點(diǎn)。溫家寶總理講過，行政管理體制如果不改革，就像一馬擋道，萬(wàn)馬不能奔騰。行政管理體制改革不推動(dòng)，其他改革很難推動(dòng)。從內(nèi)部系統(tǒng)來(lái)講，當(dāng)前行政管理改革主要是從政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革和制度建設(shè)三個(gè)方面全面推進(jìn)，從職能、到機(jī)構(gòu)、到制度。就機(jī)構(gòu)改革來(lái)講，當(dāng)前行政管理體制改革是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、地方機(jī)構(gòu)改革、精簡(jiǎn)規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位改革同時(shí)推進(jìn)，也是一個(gè)系統(tǒng)。由此可見，我們既要把行政管理體制改革放在外部大系統(tǒng)中來(lái)全面謀劃，又要把它自身看作一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)來(lái)整體推進(jìn)。

　　改革不僅要有系統(tǒng)思維，還要有問題意識(shí)。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過，問題就是時(shí)代的聲音。任何一項(xiàng)改革如果抓不住問題，就沒有針對(duì)性，就沒有重點(diǎn)，就沒有方向。問題就是舊體制的突破口，就是新體制的生長(zhǎng)點(diǎn)。無(wú)論是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革還是地方機(jī)構(gòu)改革，抓住了問題就抓住了改革的關(guān)鍵所在。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要解決的主要問題是什么？就是要解決制約科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧和影響民生乃至國(guó)家安全的重大問題。如形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系，設(shè)立國(guó)家能源局，組建環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源和社會(huì)保障部、交通運(yùn)輸部，把食品藥品監(jiān)督管理局劃歸衛(wèi)生部管理，這些重大的改革舉措都是針對(duì)以上問題而實(shí)施的。

　　第二，在改革任務(wù)的部署上，應(yīng)當(dāng)注重長(zhǎng)期目標(biāo)與近期重點(diǎn)的統(tǒng)一。行政管理體制改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是什么？就是黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)確定的，到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。這是我們黨第一次提出行政管理體制改革的總目標(biāo)。我們的改革是不是要恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的行政管理體制？不是。是不是要照搬西方國(guó)家三權(quán)分立的行政管理體制？不是。我們是要建立適應(yīng)中國(guó)國(guó)情、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。那么這個(gè)體制的內(nèi)涵是什么呢？如何實(shí)現(xiàn)呢？這就是《意見》講的三個(gè)根本轉(zhuǎn)變：第一個(gè)根本轉(zhuǎn)變，就是在政府職能上，要實(shí)現(xiàn)向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變；第二個(gè)根本轉(zhuǎn)變，就是在政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制上，實(shí)現(xiàn)向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；第三個(gè)根本轉(zhuǎn)變，就是在行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式上，實(shí)現(xiàn)向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。最終目的是要建設(shè)人民滿意的政府。

　　到2020年要實(shí)現(xiàn)這三個(gè)根本轉(zhuǎn)變，還有十一年左右的時(shí)間。雖然我國(guó)東、中、西部差別很大，城鄉(xiāng)差別很大，要實(shí)現(xiàn)這三個(gè)轉(zhuǎn)變還面臨著很多復(fù)雜的問題，但我們一定要朝著這個(gè)方向走。這就是長(zhǎng)期目標(biāo)。同時(shí)，我們又要把長(zhǎng)期目標(biāo)與近期目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。要通過明確長(zhǎng)期目標(biāo)下的近期目標(biāo)、總體規(guī)劃下的短期安排來(lái)確定每屆政府的改革重點(diǎn)，部署每個(gè)年度的改革任務(wù)，以保證行政管理體制改革的前后銜接、有序推進(jìn)，一步一個(gè)腳印地向著2020年的總體目標(biāo)邁進(jìn)。《意見》中就對(duì)今后五年的重點(diǎn)改革任務(wù)進(jìn)行了部署，主要是加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)。

　　第三，在改革舉措的實(shí)施上，應(yīng)當(dāng)注重質(zhì)的突破與量的積累的統(tǒng)一。改革必須要有質(zhì)的突破。我們要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的行政管理體制，沒有質(zhì)的突破是不行的。但是改革不可能都是大動(dòng)作，不可能都是人員大精減、機(jī)構(gòu)大合并。改革的成效不能以動(dòng)作的大小來(lái)衡量，而應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和可承受的程度來(lái)衡量。我們既需要有一些大的動(dòng)作，也需要有一些和風(fēng)細(xì)雨、日積月累的改革措施。黨的十六大以來(lái)一個(gè)非常重要的經(jīng)驗(yàn)，就是我們不僅注重集中的政府機(jī)構(gòu)改革，而且還注重進(jìn)行分散的政府管理方式創(chuàng)新，如推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，依法行政，行政審批制度改革，政府信息公開和電子政務(wù)，政府績(jī)效管理，行政問責(zé)，重視對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督等，采取了一系列具體措施來(lái)加強(qiáng)政府自身建設(shè)。這些軟改革、小改革和分散的改革，既鞏固了上一輪集中改革的成果，也為下一輪集中改革進(jìn)行了鋪墊。

　　第四，在改革進(jìn)程的推動(dòng)上，應(yīng)當(dāng)注重自上而下集中推進(jìn)與自下而上廣泛參與的統(tǒng)一。我國(guó)30多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革有自下而上自發(fā)推進(jìn)的動(dòng)力。1976年安徽鳳陽(yáng)小崗村十幾戶農(nóng)民咬破手指，寫下血書，自己承包了土地。就這一個(gè)舉措，把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從人民公社體制下解放出來(lái)。而后從農(nóng)村到城市，利改稅、承包制、租賃制、公司制、股份制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，經(jīng)濟(jì)體制改革如火如荼地展開。30多年經(jīng)濟(jì)體制改革要解決的根本問題是什么？我認(rèn)為主要就是一個(gè)：如何使勞動(dòng)者最大限度地與自己的利益掛鉤。今年是改革開放30周年，30年來(lái)最主要的經(jīng)驗(yàn)是什么？我認(rèn)為根本的就是一條，就是我們放松了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和制度的束縛，最大限度地調(diào)動(dòng)了13億人民的積極性和創(chuàng)造性。沒有這一條，我們就不可能有這30多年的高速發(fā)展和輝煌成就。所以我們講，經(jīng)濟(jì)體制改革有自下而上自發(fā)推進(jìn)的動(dòng)力，當(dāng)然黨和政府需要自上而下地進(jìn)行正確領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)。而政治體制改革、行政管理體制改革和民主法治建設(shè)，就不能主要依靠自下而上的自發(fā)動(dòng)力，而必須系統(tǒng)謀劃、整體設(shè)計(jì)、有序推進(jìn)，重視自上而下注入自覺的動(dòng)力。

　　但這并不是說(shuō)行政管理體制改革不需要發(fā)揮自下而上動(dòng)力機(jī)制的作用。我們這么多年行政管理體制改革的一個(gè)教訓(xùn)，就是改革動(dòng)力層層衰減，越往下動(dòng)力越小。行政管理體制改革、機(jī)構(gòu)改革怎么把地方的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，是一個(gè)非常重要的問題。我認(rèn)為這是完全有可能的。我們的行政審批制度改革，在一定程度上就是地方推動(dòng)中央。從上世紀(jì)90年代開始，地方政府的行政審批制度改革開始起步和發(fā)展，取得了很大成效，為中央政府近年來(lái)大力度的行政審批制度改革，進(jìn)行了先行探索，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。很多地方創(chuàng)造了非常好的經(jīng)驗(yàn)。為什么推動(dòng)行政審批制度改革，地方政府走在一些中央部委的前面呢？因?yàn)榈胤秸�府站在�?jīng)濟(jì)發(fā)展的一線，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力更大，地方之間的競(jìng)爭(zhēng)也十分激烈。“春江水暖鴨先知”。所以很多地方政府特別是沿海比較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，要求盡量放松規(guī)制、降低門檻，讓外資、內(nèi)資方便快捷地進(jìn)來(lái)。我們要借鑒行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)，讓地方放手在政府體制創(chuàng)新中大膽探索，大膽試驗(yàn)。中央明確指出，在中央確定的限額內(nèi)，需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口，其他機(jī)構(gòu)可以因地制宜設(shè)置。這就給地方政府創(chuàng)新留下了很大空間，授予了地方政府創(chuàng)新的尚方寶劍。一個(gè)縣、一個(gè)市乃至一個(gè)省，都可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，大膽地試，大膽地闖，風(fēng)險(xiǎn)不太大。而全國(guó)的情況很復(fù)雜，不可能動(dòng)作太大，只能是漸進(jìn)式地、穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

　　以上四個(gè)統(tǒng)一是一個(gè)整體，是一個(gè)前后銜接、循序漸進(jìn)的過程。注重了這四個(gè)方面的統(tǒng)一，也就有力地促進(jìn)了我國(guó)行政管理體制改革整體上的科學(xué)性、系統(tǒng)性、連續(xù)性和有效性，進(jìn)而有力地推動(dòng)了中國(guó)特色行政管理體制的全面建立和不斷完善。

　　(作者袁曙宏為國(guó)務(wù)院法制辦副主任)