4月9日，浙江省杭州市拱墅區(qū)一名城管執(zhí)法人員在對違章車輛拍照取證時，遭到車主毆打，致使其腰一椎爆裂性骨折。

　　3月23日，北京市豐臺區(qū)城管大隊東鐵營分隊在查抄一無照水果攤時，再次遭遇暴力抗法，并引發(fā)百余名路人圍觀，周邊交通一度中斷近4個小時。

　　3月22日，在北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)，一名城管隊員執(zhí)法時，被一名商販連扎三刀，小販棄車逃離現(xiàn)場，受傷的城管隊員則被送入醫(yī)院治療。

　　城管執(zhí)法近年來屢遭暴力抗法，其程度也越來越嚴重，原因何在？有關學者指出，當暴力抗法不再是偶然現(xiàn)象的時候，人們也更加清楚地看到了矛盾背后的法律缺失問題。

　　試點十二年地位仍模糊

　　為改變“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的狀況，1997年城管綜合執(zhí)法改革試點啟動，迄今已走過12年的發(fā)展歷程。

　　經(jīng)過12年的發(fā)展，目前在全國已有包括縣級市在內(nèi)的一千多個城市建立了城管隊伍，但這支隊伍的歸屬并不統(tǒng)一。2008年以前，不少地方的城管隊伍劃歸建設部門主管。2008年7月，經(jīng)國務院批準的《住房和城鄉(xiāng)建設部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，將城市管理的具體職責交給城市人民政府。然而，由于始終處于試點階段，這支隊伍的編制問題并沒有一個正式統(tǒng)一的身份。

　　據(jù)了解，在擁有地方立法權(quán)的地方政府中，為城管執(zhí)法專門立法的比例也僅有50%左右。有的地方城管局是市政府直屬的一級局，而有的則被劃到市容局、市政管理委員會等部門管理，成為了二級單位。

　　全國政協(xié)委員杜黎明在今年兩會上公布了自己關于城市管理的調(diào)研報告。調(diào)研中他發(fā)現(xiàn)，城管是在改革開放后各地不斷推進城市化進程中出現(xiàn)的。他認為，根據(jù)行政處罰法和國務院《關于進一步推行集中行政處罰權(quán)執(zhí)法工作的決定》，從事城管綜合執(zhí)法必須經(jīng)省級人民政府批準。但是，“我國一些城市的城管機構(gòu)并未依照上述程序申報批準，這樣就沒有取得執(zhí)法主體資格，合法地位就會受到質(zhì)疑”。

　　對此，有專家指出，目前在全國范圍內(nèi)存在的城管制服不統(tǒng)一、車輛標示不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、執(zhí)法范圍不統(tǒng)一等諸多不統(tǒng)一問題，以及城管執(zhí)法人員與流動商販之間的“貓鼠游戲”，甚至是暴力抗法等極端事件的背后，其根源就是沒有具體的、統(tǒng)一的法律依據(jù)。

　　地方立法提高城管效能

　　2001年5月，廣西省南寧市通過的《相對集中行政處罰實施辦法》，被認為是地方對城管行政處罰權(quán)的首次立法。2008年1月，《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》頒布實施，確立了北京市城管執(zhí)法機關的法律地位、職能范疇和具體管理機制。雖然各地的情況不一，基礎不同，但卻都無一例外地認識到，注重立法建設，規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴格依法辦事，是鞏固相對集中行政處罰權(quán)工作成果的基礎。

　　為了進一步規(guī)范執(zhí)法流程、減少矛盾，2008年，北京市城管執(zhí)法局出臺《城管執(zhí)法協(xié)調(diào)工作規(guī)范》，進一步完善領導協(xié)調(diào)等8項工作機制，明確查處流動無照經(jīng)營、強制拆除違法建設等聯(lián)合執(zhí)法工作流程，推動城管執(zhí)法系統(tǒng)執(zhí)法協(xié)調(diào)工作的法制化、規(guī)范化。北京還通過制定《城管執(zhí)法機關與公安機關聯(lián)合執(zhí)法工作規(guī)范》，發(fā)揮公安和城管執(zhí)法機關在城市管理中聯(lián)合執(zhí)法的整體效能，有效解決影響城市環(huán)境秩序的突出問題，減少暴力抗法的發(fā)生率。

　　通過北京市的專門立法，加上城管部門不斷推出的部門規(guī)章、管理辦法，以及城管隊伍自身的努力，群眾對北京城管服務滿意度趨于穩(wěn)定。根據(jù)2008年有關調(diào)查顯示，北京市民對城管的總體評價為72.28分，對于城管執(zhí)法效果的滿意度也在提升。

　　統(tǒng)一立法仍有相當難度

　　對于各地政府為了確定城管執(zhí)法地位，規(guī)范執(zhí)法，紛紛推出本地化的規(guī)章制度，有關行政法專家表示，這種分散立法是當前各地情況不一、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡情況下，規(guī)范城管執(zhí)法的最佳法制路徑。雖說統(tǒng)一立法是最后的目標，但目前時機尚不成熟。

　　“國家目前對城管統(tǒng)一立法困難較大。”北京大學法學院教授姜明安表示，由于城管執(zhí)法涉及到市容市貌、城市建設、工商、交通、文化等諸多領域，而上述領域本身也有法律規(guī)定的相關機構(gòu)在進行執(zhí)法，對于把哪些部門的執(zhí)法權(quán)放入到城管執(zhí)法的范圍內(nèi)，目前各地看法不一，執(zhí)行情況也不盡相同，因此統(tǒng)一立法存在相當難度。

　　姜明安舉例說，城管目前對違章建筑有監(jiān)管權(quán)，但是在有的地方城管只管臨建房或是小房子，大型違章建筑則由規(guī)劃部門監(jiān)管，這里面就牽扯到什么是大房子什么是小房子的問題，還牽扯到各地對此問題的標準劃分問題。“這只是城管所涉及眾多職責中的一小項，類似的情況在涉及工商、交通等方面也普遍存在。”

　　不過，姜明安在提到立法層面諸多困難的同時，也充分肯定了城管對于革除行政管理中存在的多頭執(zhí)法等弊端發(fā)揮的積極作用，“路邊的燒烤攤，會有工商、交通、衛(wèi)生等七八個部門管，交由城管執(zhí)法就好得多，還可以解決多部門執(zhí)法中重復執(zhí)法、重復處罰的問題。”姜明安建議不論在全國性還是地方性的立法中，都應該明確城管的執(zhí)法范圍，明確城管的執(zhí)法方式，明確城管有無帶人調(diào)查權(quán)、扣留物品或罰款權(quán)等事項。

　　對于城管立法的問題，中國政法大學副校長馬懷德教授也有自己的看法。他認為，雖然目前由于涉及行政體制改革等問題，城管立法還受到一些客觀條件的限制，但沒有法律依據(jù)，城管部門終究難以更好地完成工作。如果條件不成熟，可以先制定地方性法規(guī)，待條件趨于成熟后，還是應該及早出臺全國統(tǒng)一的城管法。

　　“現(xiàn)在城管的權(quán)力大多來源于地方政府的決定，這樣的形式，顯然與法治精神相悖。”全國政協(xié)委員杜黎明稱，如果能夠認定城管執(zhí)法是行政執(zhí)法的一部分，就應該通過立法來明確其法律地位，并對執(zhí)法權(quán)限、職責、執(zhí)法程序進行規(guī)范。在目前法律缺失的情況下，建議建立城管執(zhí)法聽證制度，從聽證的適用范圍、條件、公開、回避等方面，設計出一套相對固定的專門針對城管執(zhí)法的聽證制度，如果當事人認為城管執(zhí)法不合法，均可通過聽證制度來維護自身的權(quán)益，以實現(xiàn)城管陽光執(zhí)法，同時進一步避免城管執(zhí)法與相對人產(chǎn)生激烈沖突。(李松 黃潔 徐偉倫）