今年年初，《社會保險法(草案)》(以下簡稱《草案》)開始公開向社會征求意見。在全國人大常委會的工作報告中，《社會保險法》的制定被放在今年計劃安排的立法項目中的第一位，這部法律一直是輿論關注的焦點。

　　日前，在接受中國青年報記者獨家專訪時，現任中國社會科學院拉丁美洲研究所所長、著名社保專家鄭秉文教授表示，計劃出臺的《社會保險法》要想真正起到推動社保事業的作用，必須注意三個問題：第一，法律不能授權太多；第二，要借立法之機協調部門利益沖突；第三，要有突破性的制度安排，以破解社會保險統籌層次高低兩難的困境。

　　從2006年初原勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到全國人大常委會向社會全文公布《草案》征求意見，在3年的時間內，鄭秉文教授幾乎全程參與了有關的工作。

　　授權太多就是“繞著困難走”

　　鄭秉文教授首先表示，根據國際經驗，經濟發展最好和最困難的兩個時期都是制定和完善社會保險制度的好時機，因此今年是我國制定《社會保險法》的好機會。

　　但是，他特別強調，一部好的《社會保險法》不能太空，否則會影響參保人的消費行為，從而制約經濟增長方式的轉變。另外，《社會保險法》應具有可操作性，這也是一個國際慣例。例如，美國《社會保險法》關于“養老和遺屬保險待遇支付”的規定就長達57頁之多。因此，鄭秉文表示，計劃出臺的《社會保險法》不能像此前公布的《草案》那樣，過多出現類似“由國務院規定”這樣授權的條款。

　　在今年年初公開征求意見的《草案》中，明確授權的條款達9項之多，涉及公務員養老保險辦法、城鎮居民養老保險制度、農村居民基本養老保險制度、社會保險費用征收辦法和征收機構等許多重要問題，由于起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務院“另行規定”。

　　鄭秉文告訴記者，這類“授權條款”雖然在許多法律中都能看到，但《社會保險法》最大的特點是，它是全國統一立法，地方不應有創新，部門不應有特權，要步調一致。在這樣涉及全體人民切身利益的法律中，如果授權條款過多，會帶來諸多壞處。

　　一方面，將更多的權力授權給各級政府，會造成社會保險的規定從中央到省、市、縣，越往上越簡單，越往下越詳細，權力集中在基層政府，而各個地方在繳費水平、管理方式等許多方面的差異很大，會帶來保險的轉續更加困難等后果。

　　另一方面，通過授權條款這種形式，《草案》回避了很多棘手的矛盾，這不符合制定《社會保險法》的初衷。“制定一部法律，應該是做有效的制度安排以適應實際需要，至少能改造現有的社會保險制度，清理其中不合理的地方。”鄭秉文教授說，“不應只將已有的制度用法律形式加以確認，不能對現有制度的不足之處采取‘繞著困難走’的處理方式。”

　　他表示，回避矛盾不但解決不了問題，而且會為日后的改革增加新的束縛，不利于國家的進步。“因此，如果不解決授權太多的問題，不通過制定法律解決現有矛盾，就出臺《社會保險法》，可能會損害政府的公信力和法律的權威性。”

　　借立法之機解決部門博弈問題

　　鄭秉文教授特別談到，我國社會保險費的征繳一直實行“雙重征繳”，計劃出臺的《社會保險法》理應解決這個“老問題”。

　　據了解，目前社保費的征繳是由稅務部門和社保部門共同執行的，有些省份由社保部門征繳，有些省份由稅務部門征繳，從社保費征繳的數量來看，大約各占半壁江山。

　　這個格局是1999年國務院頒布的第259號令《社會保險費征繳暫行條例》確認的，因為那時就已經形成了“雙重征繳”的格局，在制定《征繳暫行條例》時也難以協調，只能規定允許兩個部門同時征繳，由省級人民政府自行決定。可以說，1999年的條例本身就是一個妥協的結果。

　　在此前公開征求意見的《草案》中，由于兩個部門在一些協調和配合方面沒有達成共識，僵持不下，所以只能回避或授權。《草案》第57條規定：“社會保險費的征收機構和征收辦法由國務院規定。”

　　鄭秉文表示，這次也是部門博弈的結果。“毫無疑問，任何一個國家的任何一部立法，都是利益集團博弈的均衡結果。”他說，“但是，10年過去了，‘雙重征繳’體制已經帶來了許許多多的混亂問題，而如果計劃出臺的《社會保險法》對這個問題還是沒有最后的說法，只能授權國務院。這樣的規定等于沒有規定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個‘原點’。”

　　鄭秉文表示，應該借立法的機會，中央政府協調兩個部門，拿出辦法解決這個問題，并寫進《社會保險法》。

　　法律要以制度創新提高統籌層次

　　所謂統籌層次，就是指制度收支的核算單位層級和資金流的收支結算層級。按照這個標準衡量，我國目前僅有少數幾個地方實現了省級統籌，絕大部分地區仍然是市級、縣級統籌，統籌層次太低一直是社會保險領域的大難題，它直接導致了各地保險水平差距較大，社會保險覆蓋面特別是較落后地區持續較低，社會保險跨地、跨領域轉續困難，流動性很強的非固定就業人群沒有參加社會保險的積極性等問題。

　　鄭秉文教授告訴記者，早在1991年，國務院《關于企業職工養老保險制度改革的決定》(國發〔1991〕33號)就已規定：“尚未實行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創造條件，由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌。”但是，18年過去了，統籌層次一動未動，像遼寧，試點8年了，還是維持在市、縣級水平上。

　　統籌層次低帶來的壞處很明顯，主要表現在兩個方面：第一，地方之間差距明顯，相互之間的銜接和轉移障礙重重；第二，社保基金的管理效率低下，收益率太低。目前全國社保基金分割在2000多個縣級、市級統籌單位，每個單位的五險基金基本上又都是相對獨立管理的，分別由不同的行政單位管理，例如某市醫保基金中心、某縣養老基金科等等。每個科或中心就那么幾個機關干部管著，他們不是專業人士，不太懂投資，目前規定又只有兩個渠道即銀行協議存款和購買國債，收益率太低，只有2%，“這在許多年份都是負利率，比如2008年CPI是5.9%，就是負利率”。

　　鄭秉文教授表示，制定《社會保險法》理應解決這一問題，這應該是計劃出臺的《社會保險法》最重要的任務之一，因為“目前我國社會保險存在的諸多問題，其根子幾乎都是因為統籌層次太低”。

　　“但是，在目前的制度框架下，如果強行通過行政手段將社會保險的統籌層次提高至省級統籌甚至全國統籌，也會面臨諸多難題。”鄭秉文表示，“由于地區發展程度差異太大，按照同樣的繳費比例，各地區繳費標準肯定不一樣，經濟較發達地區的人就很難有參加這樣的全國統籌的積極性。這就使整個社會保險面臨逆向選擇的風險，進而有可能出現收入減少，甚至收不抵支。”

　　因此，要有效解決統籌層次太低的問題，必須靠制度創新，需要另外制定一套具有中國特色的統籌標準。鄭秉文表示，如果計劃出臺的《社會保險法》不能利用這次機會進行創新和改革，而只是一味地對現存制度進行“追認”，原有的問題依然存在，“如果這樣，那么計劃出臺的《社會保險法》就會顯得缺乏實際意義。”(滕興才）