今年年初，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》(以下簡稱《草案》)開始公開向社會(huì)征求意見。在全國人大常委會(huì)的工作報(bào)告中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定被放在今年計(jì)劃安排的立法項(xiàng)目中的第一位，這部法律一直是輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　日前，在接受中國青年報(bào)記者獨(dú)家專訪時(shí)，現(xiàn)任中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長、著名社保專家鄭秉文教授表示，計(jì)劃出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》要想真正起到推動(dòng)社保事業(yè)的作用，必須注意三個(gè)問題：第一，法律不能授權(quán)太多；第二，要借立法之機(jī)協(xié)調(diào)部門利益沖突；第三，要有突破性的制度安排，以破解社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次高低兩難的困境。

　　從2006年初原勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次公開征求專家意見，到全國人大常委會(huì)向社會(huì)全文公布《草案》征求意見，在3年的時(shí)間內(nèi)，鄭秉文教授幾乎全程參與了有關(guān)的工作。

　　授權(quán)太多就是“繞著困難走”

　　鄭秉文教授首先表示，根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好和最困難的兩個(gè)時(shí)期都是制定和完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的好時(shí)機(jī)，因此今年是我國制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的好機(jī)會(huì)。

　　但是，他特別強(qiáng)調(diào)，一部好的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能太空，否則會(huì)影響參保人的消費(fèi)行為，從而制約經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。另外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)具有可操作性，這也是一個(gè)國際慣例。例如，美國《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于“養(yǎng)老和遺屬保險(xiǎn)待遇支付”的規(guī)定就長達(dá)57頁之多。因此，鄭秉文表示，計(jì)劃出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能像此前公布的《草案》那樣，過多出現(xiàn)類似“由國務(wù)院規(guī)定”這樣授權(quán)的條款。

　　在今年年初公開征求意見的《草案》中，明確授權(quán)的條款達(dá)9項(xiàng)之多，涉及公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征收辦法和征收機(jī)構(gòu)等許多重要問題，由于起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務(wù)院“另行規(guī)定”。

　　鄭秉文告訴記者，這類“授權(quán)條款”雖然在許多法律中都能看到，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》最大的特點(diǎn)是，它是全國統(tǒng)一立法，地方不應(yīng)有創(chuàng)新，部門不應(yīng)有特權(quán)，要步調(diào)一致。在這樣涉及全體人民切身利益的法律中，如果授權(quán)條款過多，會(huì)帶來諸多壞處。

　　一方面，將更多的權(quán)力授權(quán)給各級政府，會(huì)造成社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定從中央到省、市、縣，越往上越簡單，越往下越詳細(xì)，權(quán)力集中在基層政府，而各個(gè)地方在繳費(fèi)水平、管理方式等許多方面的差異很大，會(huì)帶來保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)續(xù)更加困難等后果。

　　另一方面，通過授權(quán)條款這種形式，《草案》回避了很多棘手的矛盾，這不符合制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的初衷。“制定一部法律，應(yīng)該是做有效的制度安排以適應(yīng)實(shí)際需要，至少能改造現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度，清理其中不合理的地方。”鄭秉文教授說，“不應(yīng)只將已有的制度用法律形式加以確認(rèn)，不能對現(xiàn)有制度的不足之處采取‘繞著困難走’的處理方式。”

　　他表示，回避矛盾不但解決不了問題，而且會(huì)為日后的改革增加新的束縛，不利于國家的進(jìn)步。“因此，如果不解決授權(quán)太多的問題，不通過制定法律解決現(xiàn)有矛盾，就出臺《社會(huì)保險(xiǎn)法》，可能會(huì)損害政府的公信力和法律的權(quán)威性。”

　　借立法之機(jī)解決部門博弈問題

　　鄭秉文教授特別談到，我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳一直實(shí)行“雙重征繳”，計(jì)劃出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》理應(yīng)解決這個(gè)“老問題”。

　　據(jù)了解，目前社保費(fèi)的征繳是由稅務(wù)部門和社保部門共同執(zhí)行的，有些省份由社保部門征繳，有些省份由稅務(wù)部門征繳，從社保費(fèi)征繳的數(shù)量來看，大約各占半壁江山。

　　這個(gè)格局是1999年國務(wù)院頒布的第259號令《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》確認(rèn)的，因?yàn)槟菚r(shí)就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局，在制定《征繳暫行條例》時(shí)也難以協(xié)調(diào)，只能規(guī)定允許兩個(gè)部門同時(shí)征繳，由省級人民政府自行決定。可以說，1999年的條例本身就是一個(gè)妥協(xié)的結(jié)果。

　　在此前公開征求意見的《草案》中，由于兩個(gè)部門在一些協(xié)調(diào)和配合方面沒有達(dá)成共識，僵持不下，所以只能回避或授權(quán)。《草案》第57條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定。”

　　鄭秉文表示，這次也是部門博弈的結(jié)果。“毫無疑問，任何一個(gè)國家的任何一部立法，都是利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果。”他說，“但是，10年過去了，‘雙重征繳’體制已經(jīng)帶來了許許多多的混亂問題，而如果計(jì)劃出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對這個(gè)問題還是沒有最后的說法，只能授權(quán)國務(wù)院。這樣的規(guī)定等于沒有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個(gè)‘原點(diǎn)’。”

　　鄭秉文表示，應(yīng)該借立法的機(jī)會(huì)，中央政府協(xié)調(diào)兩個(gè)部門，拿出辦法解決這個(gè)問題，并寫進(jìn)《社會(huì)保險(xiǎn)法》。

　　法律要以制度創(chuàng)新提高統(tǒng)籌層次

　　所謂統(tǒng)籌層次，就是指制度收支的核算單位層級和資金流的收支結(jié)算層級。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國目前僅有少數(shù)幾個(gè)地方實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，絕大部分地區(qū)仍然是市級、縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次太低一直是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的大難題，它直接導(dǎo)致了各地保險(xiǎn)水平差距較大，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面特別是較落后地區(qū)持續(xù)較低，社會(huì)保險(xiǎn)跨地、跨領(lǐng)域轉(zhuǎn)續(xù)困難，流動(dòng)性很強(qiáng)的非固定就業(yè)人群沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性等問題。

　　鄭秉文教授告訴記者，早在1991年，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)就已規(guī)定：“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。”但是，18年過去了，統(tǒng)籌層次一動(dòng)未動(dòng)，像遼寧，試點(diǎn)8年了，還是維持在市、縣級水平上。

　　統(tǒng)籌層次低帶來的壞處很明顯，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，地方之間差距明顯，相互之間的銜接和轉(zhuǎn)移障礙重重；第二，社保基金的管理效率低下，收益率太低。目前全國社保基金分割在2000多個(gè)縣級、市級統(tǒng)籌單位，每個(gè)單位的五險(xiǎn)基金基本上又都是相對獨(dú)立管理的，分別由不同的行政單位管理，例如某市醫(yī)保基金中心、某縣養(yǎng)老基金科等等。每個(gè)科或中心就那么幾個(gè)機(jī)關(guān)干部管著，他們不是專業(yè)人士，不太懂投資，目前規(guī)定又只有兩個(gè)渠道即銀行協(xié)議存款和購買國債，收益率太低，只有2%，“這在許多年份都是負(fù)利率，比如2008年CPI是5.9%，就是負(fù)利率”。

　　鄭秉文教授表示，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》理應(yīng)解決這一問題，這應(yīng)該是計(jì)劃出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》最重要的任務(wù)之一，因?yàn)椤澳壳拔覈�社�?huì)保險(xiǎn)存在的諸多問題，其根子幾乎都是因?yàn)榻y(tǒng)籌層次太低”。

　　“但是，在目前的制度框架下，如果強(qiáng)行通過行政手段將社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次提高至省級統(tǒng)籌甚至全國統(tǒng)籌，也會(huì)面臨諸多難題。”鄭秉文表示，“由于地區(qū)發(fā)展程度差異太大，按照同樣的繳費(fèi)比例，各地區(qū)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)肯定不一樣，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的人就很難有參加這樣的全國統(tǒng)籌的積極性。這就使整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)面臨逆向選擇的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有可能出現(xiàn)收入減少，甚至收不抵支。”

　　因此，要有效解決統(tǒng)籌層次太低的問題，必須靠制度創(chuàng)新，需要另外制定一套具有中國特色的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)。鄭秉文表示，如果計(jì)劃出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能利用這次機(jī)會(huì)進(jìn)行創(chuàng)新和改革，而只是一味地對現(xiàn)存制度進(jìn)行“追認(rèn)”，原有的問題依然存在，“如果這樣，那么計(jì)劃出臺的《社會(huì)保險(xiǎn)法》就會(huì)顯得缺乏實(shí)際意義。”(滕興才）