(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　無論是以前的村民代表大會，還是現在的議事會，其面臨的主要問題，都是如何解決決策權的虛設問題

　　本刊記者/韓永(發自成都)

　　高仁天被逼著做了一次“官”。

　　這個已經做了14年司機的邛崍市油榨鄉馬巖村農民，去年3月底被同組村民推舉為組里的5個議事會成員之一。選舉之前，他以能力不濟為由竭力推辭，村民卻不理他這一套，“就讓你干。”

　　“沒想到，我在大家心目中威信這么高。”接受《中國新聞周刊》記者采訪時，高仁天一直重復著這句話。他對自己新的身份的理解只有一件事：土地確權。

　　“無論怎樣都擺不平”

　　馬巖村是成都市產權改革最早的試點之一。邛崍市共有14個試點村，馬巖村是油榨鄉僅有的一個。

　　試點的內容，就是確權。確權之意，是將法律上本來屬于農民所有的權利——共有4個：村集體土地承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權以及林地所有權——以權證的形式確定下來，以方便流轉——在成都市城鄉一體化的總體構想中，農村的土地流轉是最為核心的一環。

　　要確權，先要摸底，看到底有多少土地權屬不清。不查不要緊，一查，嚇了油榨鄉黨委書記王祥一大跳：馬巖村共有406戶人家，“潛在的邊界糾紛竟然有幾百個。”

　　而且，老百姓似乎并不歡迎確權。王祥摸底時，就有村民反問他：“土地本來就是我的，你們確啥子權？”“確權后，是不是要按丈量的面積重新收稅？”還有農民懷疑，確權可能是為即將到來的拆遷做準備。“哪個曉得你們要搞啥子！”

　　怎樣說服村民配合確權？怎么確？這兩個問題，擺在了油榨鄉黨委書記王祥和馬巖村村干部面前。

　　村民根本聽不進村干部對確權意義的宣傳。過去，村干部也曾經做過類似的宣傳，比如統一種植一種經濟作物，并保證賺大錢，但最終大錢沒賺，賺來的都是教訓。

　　村民越來越聽不進村干部的話了。信任的流失最先發生在對村里支出的議論上。在這個相對封閉的環境里，這樣的議論動輒就因一些雞毛蒜皮的小事引起。而財務一事，顯然并非小事，因而這種議論往往回味悠長。

　　在雙方缺乏有效溝通的情況下，議論往往升級為猜疑。村干部有時在澄清這些議論上并不主動，一是認為確實難以澄清，二是認為這些議論并無大礙，除非有人告狀驚動了上級。

　　猜疑到了一定的時間不見有效回應，就有可能再次升級為“準事實”。當村民用這些“準事實”來看待村干部時，維系村干部權威的信任就岌岌可危了。

　　記者問馬巖村的一位村民：“如果發生糾紛，是希望村干部介入解決，還是求助于一般的村民？”這位村民不假思索地選擇了后者。

　　另外，村干部處理確權一事，還有一些其他的障礙。有些地界存在沖突的時間，可能比村干部的年齡還要長，解決這些問題，村干部確實也勉為其難。

　　確權中可能出現的棘手問題還有：生老病死、婚喪嫁娶，土地應該怎樣平衡？過去各種非正式的土地流轉，導致承包關系混亂，怎樣捋正這些錯綜復雜的關系？過去肥瘦地的分配，僅僅考慮土地的產量，現在有了耕地保護基金，肥瘦的標準是否要相應改變？

　　村干部處理確權問題，另一個障礙是人手問題。村里“兩委”加起來不過七八個人，與確權所需要的大量勞動力相比，無異于杯水車薪。

　　馬巖村的情況，是當時成都市各村的一個縮影。雙流縣興隆鎮黨委書記徐達泉在瓦窯村摸底時，有些村民干脆把大門一關，一走了事。金堂縣的一些村莊，甚至差點為確權一事動起手來。

　　到了去年3月底，成都市委組織部組織二處處長鐘毅，聽到的都是一些讓人沮喪的消息。成都市統籌委曾想著確定一個標準，讓下面照章執行，但最終發現，“無論怎樣都擺不平。”

　　但產權改革已迫不及待。自2003年開始的自上而下的改革路徑遭遇擱淺后，成都市新的改革路徑在2008年正式出臺。這一“自下而上”改革路徑的核心，就是產權改革。改革能否破題，牽動著很多人的神經。

　　“五合章”議事

　　這時，民間智慧再次迸發出來。

　　改革久推不進，邛崍市羊安鎮仁和社區黨委書記雍長清把社區里幾位德高望重的社員找來，希望這些“民間高手”發揮影響力，在這個關鍵時刻“在下面”推一把。

　　效果驚人地好。村干部費了九牛二虎之力也沒完成的說服工作，竟然被這些“民間高手”輕松搞定。

　　雍長清一開始不敢相信這種效果的持久性，只做不說，也沒有“議事會”這一說法。待到確權已呈浩蕩之勢，才向鎮里匯報。正因確權一事焦頭爛額的邛崍市組織部如獲至寶。幾天后，一個要求成立新村議事會的文件發至各鄉鎮。

　　高仁天也沒有想到，希望自己當選的呼聲竟然這么高。在第一輪推舉的8個候選人中，他是呼聲最高的一個。第二輪，8個候選人再選出5個，進入村議事會，他又是得票最高的一個。馬巖村共有10個組，其中6組人數較多，有5個名額，其他各組每組3個，加起來議事會成員共有32個。

　　議事會成員的數量，成都市一開始并沒有統一的規定，各村大多根據自身的情況自行確定，但一般都在20人以上、40人以下。成都市委組織部組織二處處長鐘毅表示，他們比較青睞于20人左右的規模，多了形成決議較難，少了又不具有代表性。

　　邛崍市委組織部趙光華告訴《中國新聞周刊》，一開始，他們把議事會的功能僅僅定位為“議事”，“只議不決，”議完以后，再提交村民大會進行表決。因此，村民把議事會成員戲稱為“議員”。

　　高仁天說，其實真正可議的事并不多，大部分的工作是在田間地頭完成的。“帶上尺子，叫上相關的村民，一家一家把地界確定下來，我們的工作就算完成了。”

　　過程出人意料地順利。許多想象中可能會有些波折的確權，最終也是有驚無險。

　　議事會的作用如此立竿見影，也出乎邛崍市委組織部的預料。其“只議不決”的定位試行沒多久就得以升位，被賦予一定的決策權力。

　　廣為傳播的馬巖村財務“五合章”，就是其決策權力的產物。

　　議事會成立之前，馬巖村的財務由退下來的老書記葉露春代管。年紀大了，葉露春有力不從心。與此同時，村里的財務支出也漸成村民關注的焦點。2008年，馬巖村被評為成都市經濟發展緩慢村，得到20萬元發展資金，村里將這筆資金入股邛崍市一公司在該村開辦的一個養豬場，約定每年保底分紅10%，這樣，村里每年就有2萬元的收入。對村里來說，這真是一筆很大的收入，因為過去村里每年的收入只有1000多一點。

　　收入多了，議論也多了起來。議事會成立以后，有人將這一問題拿到了議事會上。此時，葉露春建議，將財務章分成5瓣，選出5個財務監督成員，每人各持一瓣，村里的每一項支出，必須經5人的一致同意才可以報銷。這一想法，在議事會獲得一致通過。

　　成都市委組織部組織二處處長鐘毅告訴《中國新聞周刊》，對于議事會這個新生事物，成都市給了下轄各縣很大的探索空間。各縣都確立了10多個村進行試點，成都市也在雙流、新津兩縣各選了一個試點村。到2008年底，試點村的數量已經達到20%。

　　權限劃分的難題

　　對將議事與監督合二為一的做法，有人提出了質疑。

　　溫江區組織部組織科科長朱偉華認為，監督的職能沒有理由放在議事會里，否則，“議事會的決策過程誰來監督？”

　　有的地方，將監督與議事分離開來，前者不僅監督村里的財務，還監督議事會的議事過程，以及村委會的執行過程。

　　但有些地方成立的監事會，其實還是按照財務監督的邏輯來設計的，人數也大多只有5個人。而且，監事會的監督權力并不徹底。從程序上說，如果監事會發現議事會議事有瑕疵，或者村委會執行不力，如何獨立地行使監督權，尚有程序上和實體上的問題。目前的做法是發現問題，跟本級黨組織或上級組織反映，督促其改正錯誤。但自身尚無法獨立啟動糾錯程序，尤其是作為監督權保障的否決權的缺失，使得監事會更多時充當著只“監”不“事”的角色。

　　議事會的權限，同樣是個難題。鐘毅說，目前能確定的議事會的權力有議事權，以及一部分決策權。但目前的村級治理結構中，已經有三個決策機構：村民大會，這是法定的決策機構；村民代表大會，這也是法定的臨時決策機構。現在又有了議事會，三者的權力如何劃分，仍然是個問題。

　　有人曾建議取消村民代表大會，以議事會取而代之。事實上，從實踐看，村民代表大會在很多的時候成了虛設。鐘毅分析原因說，一是人數太多，議而不決的問題突出，二是多為指定，為百姓代言的意識不強，“代表與群眾中間，缺乏一個必然的利益連接。”

　　但這一提議沒被領導采納。成都的很多改革，有時面臨這樣一種困境：舊的破除不了，新的又必須建立，結果是新設了一些結構，權限卻無法清晰劃分。

　　有人還提出了議事會和村委會的權限劃分問題。馬巖村村主任彭建向《中國新聞周刊》說出了自己的困惑：在有些問題上，他搞不清到底應該是議事會管，還是應該村委會管。“比如土地確完權以后，如果再出現問題，到底應該誰來管？”

　　如果將村委會僅僅定位為一個執行機構，這個問題當然容易解答。但在過去的很多年，雖然有村民大會和村民代表大會兩個決策機構，但由于觀念和技術問題，真正的決策權往往流落到村委會手里。現在成立了議事會，把決策權拿走了，但這個決策權是否又會像過去一樣成為虛設？

　　“農村的工作，最怕一個‘錢’字”

　　從現在的苗頭看，對議事會決策權虛設的擔心并非毫無道理。

　　高仁天告訴《中國新聞周刊》，自從去年9月份確權完成后，村民就沒再開過議事會。他自己也沒覺得有什么不妥：“議事會主要任務就是確權。”“確完權后，打工的打工，掙錢的掙錢，我開我的車。”

　　他說，真讓自己長期干下去，都像確權時那樣一分錢不給，他還真不愿意。去年的確權把他從4月份一直耗到9月份，最忙的那陣子，他天天抱著一大摞表格回家填，“幾乎每個晚上都要加班。”

　　“選出來就沒掙錢嘍！”以前自己開車，每個月少說也有1000多塊，5個月下來收入損失最少5000元。68歲的葉露春說，自己在那幾個月的損失，“最少也有2000多。”

　　高仁天說，議事會成員中，很多都抱怨沒有報酬。“給點茶錢總不過分吧。”葉露春說：“過去的農業合作社還能評一點工分，現在沒有一點報酬。”甚至有人猜疑：是不是鄉上有錢，沒給我們發？“哪個曉得是咋回事！”

　　成都市委組織部組織二處處長鐘毅證實，議事會成員確實沒有說過要給報酬。他們曾經在一個會議上提起，結果剛一出口，就有很多人群起而攻之，只好作罷。

　　這一境遇，源于此前他們在公推直選上的被動遭遇。在鄉鎮黨委書記公推直選中，他們給那些參與的黨員和群眾發了些錢，算是誤工費，結果引發了很多議論，工作一度非常被動。“農村的工作，最怕一個‘錢’字。”

　　而且，現在尚處于探索階段，他們想看一下群眾的參與積極性到底有多高。“不發錢更能驗證一些事情。”

　　在錢的問題上，市里還有一個擔心。現在群眾如此擁護議事會成員，在很大程度上是因為沒有太多利益考量，公正性才有了保障。真要拿了報酬，其說話是否會因此“劍走偏鋒”？群眾心里是有疑慮的。畢竟村主任的信任危機就是現成的教訓。

　　鐘毅說，在他們的日程里，議事會的工作并沒有停滯。此前，市委組織部在雙流縣雙雁村搞了個試點，按照黨組織領導、議事會決策、村委會執行、監事會監督的框架運行了一段時間，總結了一些經驗，今年要把這些經驗在成都市鋪開。“其中的一個重要問題，是確定議事會的權限。” ★