中國戶籍改革“摸著石頭過河” 今年有望成改革關鍵詞

　　中國早在1992年就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于翌年草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

　　公安部去年12月公布，目前中國已有河北、遼寧等13個省、自治區、直轄市已相繼出臺了以取消“農業戶口”和“非農業戶口”性質劃分、統一城鄉戶口登記制度為主要內容的改革措施。

　　不過，上述13個省區市雖然取消了農業戶口和非農業戶口，統一稱為居民戶口。但在戶口簿上仍然保留居住地一欄，仍然可以辨別戶口是屬于城鎮還是農村。而另一方面，因為涉及利益，城鄉身份區別在短期內仍難完全消除。

　　在城鄉收入差別不斷拉大、城鄉矛盾凸顯，現行戶籍制度質疑聲不斷的種種壓力下，近年來戶口問題的各種解決方案也在“摸著石頭過河”。

　　2008年中國各地密集出臺的改革舉措，力度之大、層次之深，前所鮮有，堪稱為中國戶籍改革推進年。

　　2008年1月1日起，云南省宣布取消“非農業人口”、“農業人口”的“二元制”戶籍登記管理模式，實行“一元制”模式，統稱為居民戶。

　　6月30日，上海浦東新區正式對外發布：一系列“居住證與戶籍接軌”的探索正在積極醞釀之中，年底有望在浦東先行先試。而此前，上海在引進人才上的戶籍壁壘一直被外界詬病。

　　8月1日，廣東省深圳市正式實施居住證制度。按照推進計劃，深圳市居住證辦理人數將達到500萬。今后凡持有深圳“居住證”的居民子女可在深圳接受義務教育，持有10年長期“居住證”的居民將被納入社會保障體系。

　　10月1日起，浙江嘉興市實施城鄉一體化戶籍管理制度改革，城鄉居民戶口統一稱為“居民戶口”。嘉興戶籍改革最大亮點在于改革附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策，比如實施全民社保、推行城鄉統一的就業服務政策等。

　　為建設城鄉統一勞動力市場，江西省2008年也宣布，將探索取消農業和非農業戶口劃逐步建立以居住證管理為核心，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩定職業為準入條件，城鄉統一流動的戶籍管理制度。

　　與之相鄰的湖南省不久前也出臺《關于大力推進新型城市化的意見》，旨在加大戶籍管理改革力度，在全省范圍內建立戶口一元化制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進城鄉人口自由流動。

　　2009年全國兩會即將召開，戶籍制度改革也是網友熱議的話題之一，“外地人進北京戶口就那么嚴？不接受！”一位中新網的網友這樣表達。夫妻長期分居，孩子上學難，相關福利待遇等等，是這背后的原因。

　　就業、醫療、養老……2009年，戶籍制度正成為社會力求變革、尋求機遇的一個突破口——通過戶籍制度改革，給地方引進人才和技術，激活地方經濟；通過戶籍制度改革，促進創業和就業；通過戶籍制度改革，解決“農民工失業”的民生訴求。——《人民日報》日前發表的一篇評論說，“戶籍制度”似乎有望成為2009年中國改革關鍵詞。

　　深度背景：中國戶籍制度50年變遷

　　衍生于計劃經濟年代的戶籍制度從嚴格控制到半放開歷經了漫漫50年，現在仍處于有待徹底改革的相持階段。中國戶籍制度背后承載的勞動就業制度、醫療保健制度，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規定，整體構成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

　　中國現行戶籍制度大體經歷了形成(建國初至1958年)、發展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三個階段：

　　1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規，使全國城市戶口管理制度基本得到統一。

　　1955年6月，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，從而統一了全國城鄉的戶口登記工作。

　　1958年，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。當年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，確立了一套完善的戶籍管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度，為限制農村人口流入城市提供了詳細的制度安排，城鄉分離的“二元經濟模式”從此在中國根深蒂固。

　　1963年，公安部依據是否吃國家計劃供應的商品糧，將戶口劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”。

　　1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定(草案)》，該文件比較集中的體現了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。此規定堵住了農村人口遷往城鎮的大門。

　　1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。

　　1984年，戶籍堅冰出現首道裂縫：當年10月，國務院發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

　　1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》。根據此方案，已在小城鎮就業、居住、并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。

　　1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

　　2001年3月30日，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮戶籍制度改革全面推進。

　　2007年，公安部宣布，中國將大力推進以建立城鄉統一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口性質，實現公民身份平等。

　　2008年10月舉行的中共十七屆三中全會提出，中國總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，并把到2020年基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制，作為中國農村改革發展的基本目標任務之一。