瀆職罪主體宜采“公務論”標準

　　———從鐵路檢察視角出發

　　查處侵權瀆職犯罪，是檢察機關的一項重要職責，然而，鐵路檢察機關查處該類犯罪較少，甚至不少鐵路檢察院的查處幾年來都是“零”，該被動局面引起了廣泛的關注。最近筆者對鐵路檢察機關查處瀆職犯罪情況進行了調研，從鐵路檢察的視角，對鐵路系統瀆職犯罪主體的界定標準進行了分析研究，發現對瀆職犯罪查處難的一個重要原因是犯罪主體的界定標準模糊，一些人對瀆職罪犯罪主體采“身份論”觀點，認為鐵路系統是運輸企業，不具有瀆職犯罪的主體屬性。筆者認為，把“公務論”作為界定鐵路系統瀆職罪主體的標準是解決問題的關鍵。

　　當前鐵路檢察機關查處瀆職犯罪的尷尬

　　1.按“身份論”標準，鐵道部下轄的鐵路局和站段工作人員均不具有瀆職罪主體身份。鐵路部是隸屬國務院的一個部，除部機關具有行政機關性質外，其下轄的鐵路局、站段均屬于運輸企業，不是國家機關。在這個大前提下，鐵道部下轄的鐵路局和站段的工作人員，就不具有國家機關工作人員的身份，依照刑法規定，當他們履行職務不當構成犯罪時也就不能按瀆職罪處罰。如果在鐵路局和站段發生事故，一般只能按照鐵路運營事故罪，或者是重大責任事故罪處理。

　　2.明顯的瀆職行為不能按瀆職追究。例如，2008年4月28日4時48分，北京至青島的T195次列車嚴重超速，在本應限速每小時80公里的路段，實際時速達131公里，與在膠濟鐵路上正常運行的煙臺至徐州5034次列車相撞，事故造成一輛機車嚴重受損，14節車廂報廢，648米鐵路線及部分牽引供電設備損壞，事故中斷膠濟上下行線鐵路行車近22小時，死亡72人，受傷416人。這是一起典型的責任事故，但最終沒有一人被按瀆職犯罪處理。原因是鐵路局是獨立的企業法人，其領導人不屬于法律意義上的國家機關工作人員，不符合刑法規定的瀆職罪主體。像這類明顯存在瀆職情況的事故，都是因為主體不符而作其他處理了。

　　3.查處瀆職犯罪有時按“身份論”標準，有時按“公務論”標準。按照法律規定，鐵路系統設置了“公、檢、法”機關行使法律賦予的職權，但在實際建制中鐵路公檢法人員不具有公務員身份，屬于鐵路系統的干部或職工，是按照鐵路系統的規定評定職級享受待遇的。按照“身份論”的觀點，哪怕是依法履行職務的公務瀆職行為，也不能按瀆職罪處罰，原因就是鐵路公檢法人員不是國家機關工作人員。但司法實踐中，當鐵路公檢法人員在履行職務不當構成犯罪時，卻是按照刑法有關“公務論”標準的規定以瀆職罪處理。而對于其他具有管理職責的從事公務管理人員，卻從“身份論”的標準出發不以瀆職罪追究責任，前后矛盾，造成了司法的混亂。

　　把“公務論”作為界定鐵路系統瀆職罪主體標準的現實意義

　　當前，鐵路企業沒有完全走向市場，在車輛調度、行車指揮、人事管理、資源配置等方面受政府干預較多，為此，其內部工作人員工作的公務性特征非常明顯，而且其公務性具有一定的國家行政管理職權。為此，把“公務論”作為界定鐵路系統瀆職罪主體的標準符合實際。

　　(一)“公務論”于法有據

　　1.刑法相關規定強調公務性。刑法第九十三條規定，“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”

　　刑法第九十三條規定的國家工作人員強調的是“公務”屬性，從事公務是其本質特征，無論身份如何，只要是依法從事公務者，應視為國家工作人員。這是界定國家工作人員范圍的法律標準。

　　2.全國人大常委會的司法解釋再次明確了公務論。全國人大常委會根據司法實踐中遇到的情況，討論了刑法第九章瀆職罪主體的適用問題(2002年12月28日第九屆全國人大常委會第31次會議通過)，解釋如下:“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規定追究刑事責任。”

　　這一解釋再次明確了瀆職罪主體以“公務論”進行界定的標準。強調不論是否列入編制，只要在國家機關中工作或者行使國家行政管理職權，有瀆職行為構成犯罪的，均按照瀆職罪的規定處罰。

　　(二)“公務論”標準與當前鐵路系統的管理模式相符

　　1.鐵路系統干部的工作職責具有公務性。鐵路的干部由任命產生。鐵道部正、副部長，由中組部管理，各鐵路局的領導由鐵道部考察、任命、管理，鐵路局內的站段長，包括檢察院檢察長和法院院長，由鐵路局考察、任命、管理，并且鐵路系統的干部不受換屆約束，工作職責明確。當前，為了走進市場，增強市場競爭力，鐵路系統還聘請、委托了一部分其他人員擔任領導職務，但不論是任命的還是聘用的干部，他們的工作都具有組織、領導、監督、管理公共事務，以及監督、管理國有財產的性質，工作的“公務性”特征明顯。

　　2.鐵路系統的管理自成體系。鐵路系統是一個相對獨立，自成體系的運輸企業和行政管理主體，在機構設置上除運輸主業的機構外，相應的配套管理機構幾乎全部具備，有政策法規、勞動衛生、林業土地管理、衛生檢驗檢疫、城市管理、保安、教育培訓和崗位資格行政許可，以及人事、財務、計劃、勞資和公檢法機關等，并且各有工作標準，各成工作體系，行使著相應的社會管理、監督和處罰職能，形成了鐵路系統的完整工作和管理體系。

　　3.鐵路系統有關機構的執法與地方相關機構一樣。鐵路系統設置了相應的組織機構，從執法的角度來看，工作主要涉及兩個方面，一是刑事法律的執行。主要由鐵路公檢法機關履行;二是行政管理和行政執法。主要由相應的機構完成，涉及到鐵路法、行政許可法、檔案法、治安處罰法、會計法、食品衛生法、建設工程質量管理條例、建設工程勘察設計管理條例、鐵路運輸安全保護條例等多個領域。上述兩個方面的工作和執法與地方相應機構的工作和執法性質完全相同，標準一致，只是執法人員的身份不同。因此，把“公務論”作為界定鐵路系統瀆職罪主體的標準，符合鐵路系統的實際。

　　以“公務論”為標準明確鐵路系統瀆職罪主體范圍

　　筆者認為應把“公務論”作為界定鐵路系統瀆職犯罪主體的標準，把握公務與勞務的區別，從工作的公務性出發，把履行管理職權失職的下列人員列為瀆職罪主體范圍。

　　1.鐵道部機關具有管理職權的人員。鐵道部系國務院的組成部分，按照鐵路法規定行使法律、行政法規授予的行政管理職能，既有運輸企業性質、又具有行政管理職能。作為行政管理主體，它對鐵路系統行政管理的相對方實行行政管理和執法監督，相應的內設機構依法行使相應的職權，其行使行政管理職權的公務性特征明顯。

　　2.鐵路局機關具有管理職權的人員。鐵路局在鐵道部的領導下開展工作，它既是經營運輸業務的企業，又是一級行政管理主體，依法行使運輸安全行政管理、行政執法的行政職權，在管轄范圍內，其內設機構和具有管理職權人員行使的權力與鐵道部相關部門和人員對應，具有明顯的公務性。

　　3.鐵路公檢法機關工作人員。鐵路公檢法是依照法律設立在鐵路系統的國家司法機關，人、財、物歸鐵路局管理，業務上由高檢院鐵檢廳和路局所在地的省級人民檢察院領導，屬于專門的法律監督機關、專門的審判機關和專門的行政執法機關，行使國家法律賦予的職權，維護國家法律的統一正確實施。工作性質由憲法確定，工作職責由法律賦予，代表國家行使司法權。

　　4.鐵路局內站段一級領導。隨著鐵路系統取消分局，實施鐵路局直管站段的體制改革，形成了鐵道部———鐵路局———站段三級運輸管理體制，站段的管轄范圍不斷擴大，有的甚至涉及鐵路局內該行業的所有地方，為此站段級領導的職級相應提高，也擁有了更大的權力。在鐵路局內部他們是一級領導，對所管轄的站段全權行使行政管理職權，負有管理、監督本單位的責任，在工作所在地他們能代表鐵路系統的單位與地方交涉事務，聯系工作。如果他們履行職務時重大失職，會給國家造成重大財產損失。

　　5.鐵路系統接受聘用行使管理職權者。當前，鐵路企業和地方其他企業一樣，為了走向市場，增強市場競爭力，聘請或委托了一部分具有經營管理能力的人員擔任領導職務。被聘請、被委托者以前可能是工人、農民、無業人員，也可能具有干部身份。但無論他們的身份如何，因其接受聘請或委托后，都是按照被聘請、被委托的職務開展工作，實質上是按照聘請或者委托的職務履行職責，工作具有組織、領導、監督、管理的性質，屬于履行公務，與身份無關。

　　(作者:趙征東 單位:江西省人民檢察院南昌鐵路運輸分院)