截至2007年年底，全國24個地區實行省直管縣財政管理方式改革

　　改革核心在減少管理環節、激發縣域活力等

　　2009年的中央“一號文件”明確提出：推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。

　　人們注意到，中央近年來在不同文件中對省直管縣改革問題已數度涉及，但“一號文件”中的這段話無疑是最新的表述。這也再次彰顯出中央鼓勵地方大膽探索、推進行政管理體制改革的決心。

　　中央編辦副主任吳知論強調：“由于我國東中西部地區差異性比較大，各地情況也千差萬別，不可能搞一種模式，而要從當地實際出發，因地制宜，穩步實施。”

　　地方試點先行

　　吉林、浙江、山東、安徽等省陸續推行以擴權強縣為主要內容的改革試點　　

　　在中國，市與縣這對長期帶有隸屬性質的行政關系，從上世紀90年代悄然改變。1992年，浙江出臺政策，擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣(市)部分經濟管理權限的政策。迄今，浙江已連續4次出臺政策，擴大部分經濟較發達市(縣)的經濟管理權限。

　　而海南省則由于自身土地面積和人口較少，從建省之初就實行市縣分治——市只管理城市本身，縣由省直接管理。

　　在全國，吉林、浙江、山東、安徽等省也陸續推行以擴權強縣為主要內容的改革試點，對經濟發展較快的縣(市)進行擴權，進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限。

　　截至2007年年底，全國24個地區實行省直管縣財政管理方式改革。

　　以大力推進試點的安徽為例。全省下轄61個縣(市)，縣域人口占全省的70%，經濟總量接近全省一半。自2004年起，安徽在57個縣(市)實行省直管縣的財政體制；兩年后，又選擇30個縣(市)進行擴權強縣改革試點，探索省直管縣的體制，省發改委、公安、衛生等32個部門下放143項權限。

　　5年探索，安徽財政體制改革成效明顯。縣域財政取得了長足發展，對全省財政增收的貢獻率逐步提高。2007年，全省61個縣(市)財政總收入增長34.4%，增幅高出全省增幅近8個百分點。而隨著一般性轉移支付和專項轉移支付直接到縣，提高了縣級財政分配使用效率，市一級“上截省、下拿縣”資金等突出問題得到有效解決。

　　同時，安徽擴權強縣試點的成效也很明顯。擴權強縣試點縣與省直部門的直接“對接”，減少了管理層次，提高了辦事效率。懷遠縣引進一個投資額2200萬元的項目，僅3天就完成全部審批手續。同時，“擴權強縣試點縣”成了一張極具影響力的名片，招商引資吸引力大大增強。廣德成為試點縣后，外來投資明顯增加，2007年全縣實際到位省外資金32億元、外資2964萬美元，分別居安徽第一位和第八位。而且，試點縣經濟社會發展明顯提速。2007年，全省12個試點縣生產總值增長15.6%，比全部縣域高0.8個百分點；利用外商投資2億美元，增長2.5倍，比全部縣域高99.4個百分點。　

　　中央態度鮮明

　　穩步推進、依法探索

　　“省管縣”地方探索如火如荼，中央高度關注，并及時給予指導意見。

　　2005年6月，溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上指出，要改革縣鄉財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進“省管縣”的改革試點。

　　黨的十六屆五中全會提出，要優化組織結構、減少行政層級，條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制。

　　《國家第十一個五年經濟社會發展規劃》提出，理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。

　　在《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》中，也可以讀到這樣的文字：“繼續推進省直接管理縣(市)的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。

　　2008年通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調，推進省直接管理縣(市)財政體制改革，優先將農業大縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制。

　　無論是推進省直接管理縣的財政體制，還是更深層次的擴權強縣的改革試點，省直管縣改革，都將“力道”打在減少管理環節、激發縣域活力等核心方面，因而受到基層的普遍擁護。

　　“一系列中央文件對省直管縣的相關表述雖有不同，但內在精髓卻一致——支持和鼓勵，而且態度越來越鮮明，要求也越來越具體。”吳知論進一步解釋，在支持鼓勵地方試點同時，強調“依法探索”表明，下一步，各地的試點探索必須堅持在法治的框架下進行，從法律層面厘清由省直管縣帶來的同固有行政管理體制產生的新情況新問題。“這樣可以讓各地的試點有章可循，良性探索。”他說。

　　吳知論表示，今年的“一號文件”將《決定》進一步細化，明確把糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍，更凸顯出中央對“三農”工作的高度重視，“這樣，中央的惠農政策可以更好更快地到達農業生產大縣發揮效應，減少‘途中損耗’。”　　

　　改革是大方向

　　新情況新問題在實踐中解決

　　新老體制在相互磨合過程中，往往會產生“摩擦”。涉及省、市、縣三級政府之間職責權限劃分的省直管縣改革，在試點中也出現了一些新情況新問題。

　　——省級政府經濟社會管理權限下放不夠。一些地區擴大試點縣管理權限，省直部門將原來屬于市里的管理權限下放到縣，但自身管理權限尚未下放。“如果能夠從人事、財政、經濟、社會管理4個方面，同步對試點縣予以擴權放權，賦予試點縣與地級市同等的經濟社會管理權限，將有助于實現縣級政府人權、財權與事權的匹配。”國家行政學院教授汪玉凱說。

　　——政策措施需配套。省直接管理縣的財政體制實行后，中央和省里的財政轉移支付中，有的項目資金只對縣，而經濟實力弱的“窮市”就得不到優惠政策，自身發展受到影響；同時，上級安排給縣里的項目還要市里配套資金，“窮市”自身財力有限，很難做到。

　　——工作程序尚待進一步規范。省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規章制度等還不能完全適應新的管理體制。按理說，試點縣有的項目應當可以直接報到省直部門，但現實中仍要通過市再上報審批。而一些市直部門認為試點縣應由省直管，有時不愿再為縣里服務；有的權限雖下放到縣里，資金分配等還是按原程序運作。

　　——管理體制有待理順。擴權試點后，試點縣與地級市既存在領導與被領導的關系，又存在著協商、合作與競爭發展的關系，市縣關系如何處理面臨新的考驗。事實上，當前不少試點縣財政上實行省直管縣，市縣財政平行對省級財政，但除部分事權直接下放到縣以外，其他的人事管理權和絕大部分事權仍實行省管市、市管縣體制，出現了人權、財權、事權管理不一致，產生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。

　　——省直部門人手緊張。實行“省直管縣”體制后，安徽省直部門由面對十幾個市開展工作，變為面對70多個市縣，增加了不少工作量，但干部還是原來幾個人，人員編制緊張。

　　為此，一些試點市縣認為，省直管縣改革涉及省、市、縣政府間的職責權限劃分，應整體設計，省里應成立相應的綜合協調機構，統籌研究解決改革試點問題。

　　汪玉凱表示，省直管縣是大方向，不斷強化和完善縣級政府功能也是一種必然選擇，應逐步將垂直管理部門改為分級管理，以解決縣里“責任大、權力小、權責不對等”等問題。

　　中央編辦三司司長李曉全表示，省直管縣改革出現新情況新問題很正常，隨著改革不斷深化和探索范圍逐步擴大，以及政府機構改革的推進，這些新情況新問題將逐步在實踐中妥善解決。(本報記者 盛若蔚)