在境外人員管理中普遍增強國家安全意識，彌補監管空白，提升管理水平，防止泄密、竊密等案件發生

　　文/《瞭望》新聞周刊記者湯耀國

　　國門敞開三十年來，各種境外人員以各種方式來華，數量直線上升，他們為中國經濟社會發展作出了很多貢獻。同時，也有少數人行止與其身份不相稱，甚至涉及泄密、竊密等國家安全的問題。接受《瞭望》新聞周刊采訪的有關部門及專家認為，目前我國在這一問題上的制度規定、監管體制及思想認識方面存在不足，漏洞較多，與發達國家相比有較大差距，當因應新形勢需要盡快補齊短板。

　　少數人“從事不相干的事”

　　當前，除短期旅游、考察等以及“三非”(非法入境、非法就業、非法居留)人員外，境外人員歸國、來華工作大致有三個合法的通道，即外國專家、海外人才及來華就業的外國人。

　　教育部留學服務中心估算，2008年全年海外留學歸國人數超過5萬人。而從1978年中國開放留學以來至2007年，海外歸來總人數近32萬。

　　國家外國專家局統計，2007年境外來中國大陸就業的專家達到48萬人次，其中2/3為外國專家，1/3為港澳臺專家。

　　2007年勞動和社會保障事業發展統計公報表明，當年底持《外國人就業證》在中國工作的外國人共21萬人，持《臺港澳人員就業證》在內地工作的臺港澳人員共8.3萬人。

　　據公安部出入境管理局統計，2007年在華常住外國人有53萬多人，國籍前四位為韓國、日本、俄羅斯、美國。此外，2008年，全國邊防檢查機關共檢查出入境人員3.5億人次，其中港澳臺居民2.1億人次，外國人4800萬人次。

　　盛況之下，涉外案件也明顯增多。除普通的刑事、民事案件外，涉及傳統安全與非傳統安全的事例也開始浮出水面。

　　去年11月，“海歸商人”沃維漢因充當間諜，竊取戰略導彈等絕密情報，以間諜罪被執行死刑。據媒體披露，沃維漢在公派留學德國期間，被臺灣間諜機構策反，多次進出大陸搜集情報。為活動方便，沃維漢后來在京注冊成立了一家醫藥公司作掩護，收買有關專家，所竊情報涉及戰略導彈等7項絕密情報。法院審理認定，這對國家安全與國防建設造成了特別巨大的危害，后果特別嚴重。

　　另據國家有關部門及媒體披露，近年來，我國境內屢屢發生非法測繪案件，其中一些案件涉及國家軍事機密，給國家安全埋下重大隱患。一些境外組織或人員利用在中國大陸成立合資公司或開展學術合作活動等方式，借水資源調查、登山探險、文物考古等為名，偷偷對我國交通要道、重點國防項目和軍事設施等目標非法測繪，手法十分隱蔽。

　　2007年3月，國土資源部發布施行《外國的組織或者個人來華測繪管理暫行辦法》后，此類事件仍一再發生。如去年9月，三名英國人在新疆阿克蘇地區非法測繪被查處。

　　受訪人士稱，目前媒體和政府部門披露的此類事件僅為實際發生的一小部分。上海公共行政與人力資源研究所副研究員汪懌說，境外人員流入存在一定程度安全隱患和風險，如政治隱患、文化隱患，也會對我國經濟安全、產業安全、人才安全、公共健康等產生一定程度上的影響。

　　中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任江涌表示，一些境外組織和個人往往以工程技術人員等名義入境，“從事不相干的事”，在政治、經濟、商業等方面帶來隱患，尤其是信息技術安全。此前我國傳統的宣紙、景泰藍等核心技術大量流失國外的教訓令人心痛。近年來，中國技術盡管處于國際中間層，但在某些領域也有比較先進之處。如有汽車業的個別工藝，國家拿出很多錢開發，但后來國外以少量資金配套合作的方式進來，就把技術拿走了。

　　安全監管存在多處漏洞

　　受訪專家介紹，對境外人員歸國、來華工作、定居的資格，我國一些相關法律法規與政策有原則性規定，但失于粗放。

　　以外國專家為例，汪懌稱，現有的政策法規效力有限，沒有對外國專家的準入，外國專家和聘用單位權利、義務等作出明確、細致的規定。

　　他在對此進行的調研訪談中，各方反映的一個突出問題就是，目前外國專家良莠不齊、魚龍混雜現象嚴重。究其根本，原因在于：一是缺少社會化、專業化的人才評價和鑒定機制，僅靠有關人員簡歷和自述，難以了解其真才實學；二是缺少專業資格認證機制，由于專業資格互認滯后，使得一些不具備執業資格的外國人，從事一些責任較大、社會通用性強、關系公眾利益、需要實行準入控制的崗位，引發不少隱患；三是缺少外國專家和外籍專業人才的誠信體系，一些行為有劣跡、瑕疵或者缺乏職業誠信的外國人在原單位解聘后，利用供求緊張矛盾，到處求職，使用人單位難以確信。

　　當前《外國專家來華工作許可辦理規定》只是部門規章，對外國專家來華工作的條件只有“身體健康，無犯罪記錄”及相關領域專長等簡單要求，醞釀多年的《外國專家來華工作條例》至今難出臺。國家外國專家局多名人士稱，一個突出的難點就在于外國專家的界定問題。

　　他們還告訴本刊記者，在外專的引進方面，外專局只起到形式上的審查作用，根據上報材料辦證，具體引進什么專家，實際上由招聘方自行負責。

　　在一般就業方面，業內人士表示，因用人標準不明確，國家沒有明確的行業準入和數量限制規定，對外國人來華就業，事實上在各行業都是全開放的。

　　按《外國人入境出境管理法》規定，被認為入境后可能危害中國國家安全的外國人不準入境。但有關人士稱，由于沒有明確的權責歸屬、操作標準與程序，以及相關部門的協調問題，這一原則性規定很難做到從源頭上管理和事前防范。

　　境外人員歸國，來華工作、定居，從簽證到就業、居留許可，涉及到外交、公安、教育、人事勞動、外專、工商等多個部門。職能交叉、職責不清、協調不力、溝通不暢等問題一直存在。

　　業內人士稱，尤其是一些有關部門、地方官員在思想意識上對境外人員抱有“敬畏”之心，最終“不會管，不愿管，不敢管”。

　　借鑒國外經驗實行背景審查

　　汪懌指出，要注意人才引進各個環節的風險控制，這是維護國家和民族利益、維護用人單位和人才個體的客觀要求。

　　受訪人士認為，我國在境外人員審查與管理方面，不妨借鑒發達國家的做法。

　　完善法律法規。汪懌建議，要加快建立健全外國專家管理法律法規體系的進程，實現外國專家管理的依法治理。抓緊頒發《外國專家在華管理條例》，規范涉及外國專家的有關事宜；在外國專家、海外人才等實踐基礎上，結合《外國人在我國永久居留審批管理辦法》成功經驗，積極參與《移民法》的探索與制定。

　　統一管理體制。發達國家的通行做法是設置專門的移民機構，在前端統一把關。美國在“911”后還將移民局并入國土安全部，強化其國家安全性質。有公安部門人士建議，我國相關部門也應共同搭建外國人管理的統一框架，依法把簽證、邊檢、管控工作統一起來，實現信息資源共享，以便掌握外國人相關動態。汪懌也建議，要成立外國專家管理的協調機構，加強相關部門的溝通、協調，整合管理職能，有效解決外專引進、使用中遇到的有關現實問題。

　　嚴格涉密部門背景審查。所有移民美國的申請者都必須接受犯罪和國家安全背景調查，“911”后尤其加大審查力度、擴大審查面。據介紹，美國移民局通常采用各機構間邊境檢查系統、聯邦調查局的指紋檢查和姓名核查三類檢查，且保留了必要時進行其他安全檢查的權力。在詳盡的審查之下，許多申請者往往要等候長達一年多的時間。

　　背景審查在涉密部門尤其嚴格，這也是國際通行做法。美國《確定接觸秘密信息資格的裁判原則》中，詳細地給出了13項裁判原則，包括“效忠美國”、“涉外因素的影響”、“親外傾向”等。《接觸秘密信息的規定》中則規定，“根據強有力的理由認定，為完成部門任務、部門所雇用的有特殊專長的外國人和外國雇員，可以在特定方案、項目、合同、執照、證書中獲得有限的接觸資格，只有在有必要接觸時才可接受接觸秘密信息……如果對授權存在懷疑，應當進行全面的附屬性法律調查程序。”

　　法國《部際保密條例》規定，外國公民可以接觸的最高密級為機密級。“如果外國公民的國籍所在國與法國沒有安全協定，原則上不得授予任何級別秘密信息或載體的接觸許可。”若有接觸必要，則須請示國防總秘書處。

　　中國社科院博士生彭志說，為保證知悉我國家秘密的人員誠實可靠，必須加強對外籍人員的背景審查，建議用人部門、安全部門、外專機構協調配合，形成合力。他還建議要嚴格限制外國人涉密和涉密程度，嚴格執行“因工作需要而知悉”原則，不能完全“用人不疑”。

　　汪懌則建議，除專門的背景審查機構外，也可考慮委托專業團體或專業的背景調查公司對外國專家、海外人才進行客觀公正的評估。

　　界定行業準入。國外對此也有一些明確規定。去年年初，法國移民部通函稱，一個外國人擁有的技術專長或經驗必須屬于政府規定的對非歐盟裔僑民開放的30種行業的范疇，才能通過工作獲得合法身份。埃及勞動和移民部于2006年年底發布關于辦理外國人工作簽證程序，規定投資、石油、金融、教育等領域的外籍員工在初次辦理手續或工作續期時要提供安全審查同意的意見。

　　受訪人士建議，我國也應對來華就業的行業有所界定，落實“特殊需要”和“國內暫缺”原則。一些地方對此也有探索，如廣東省近年醞釀對外國人在廣東就業實行分級制，招用外國人的職業(工種)擬分為鼓勵、限制和禁止三種。另外，在引進外腦時，應確立風險控制的范圍和等級，對于敏感崗位要有準入機制，對什么是涉及國家安全的敏感崗位、這些崗位的安全等級，哪些是適合、哪些是不適合海外高層次人才的崗位要有清晰的界定。同時還要明確用人安全的責任主體，建立責任追究機制。