實現決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，要特別留意項目與財政分配領域，且要與政府流程優化結合

　　文/宋世明

　　當前政府探索建立大部門體制的實踐過程，對“精簡統一效能原則”實現體現得比較充分，對“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求”實現得不夠充分。

　　中央有關部門指出，“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，指的是政府內部的職權配置形式和相互關系。”可見，此處的權力三分是指行政權中的“三分”。

　　執行權與決策權的相對分離可行

　　人們通常將精簡統一效能的原則理解為，將相似或相同的事情交給一個部門來管理，但把一件事情的所有管理職責都交給一個部門，這有時是不現實的，只能在戰略決策層次實現統一。

　　以道路交通管理為例，將執行層次的所有相關職責(規劃、設計、建設、路政、運政、車輛、駕駛員、交通安全與路面秩序維護等各項管理職責)都交給一個部門，當前在世界上沒有一個國家能做得到。而現實中可行的是，將涵蓋道路交通管理全部要素的道路交通規則制定權交給一個部門來負責。這就是發達國家參與道路交通管理的部門雖是多家，卻沒有出現部門扯皮的根本原因所在。

　　將相似或相同事情的決策權交給一個部門，這種決策權體現在規則制定權、規劃制定權、標準制定權、政策制定權等方面。決策權統一，是規則統一的充分條件，是決策科學的必要條件，是避免政出多門的前提條件。

　　執行權與決策權的相對分離是可以實現的。首先，具體行政行為的實施者可以與抽象行政行為的制定者區分開來。如，當前地方政府探索的行政綜合執法，就是把行政決策、行政規劃等宏觀的行政管理內容與具體的行政執法內容分開，再將相近的可合并的執法內容綜合在一個機構里，形成綜合執法體系。地方政府各部門行政審批集中在政務中心辦理，也是執行權與決策權相對分離的明證。

　　其次，下級的決策在上級看來就是執行。

　　再次，決策權、執行權、監督權各有自己的價值側重。在一定意義上，利益的劃分取決于決策，利益的實現取決于執行，利益的矯正取決于監督。利益劃分重在公平正義，利益的實現重在效率效能，利益的矯正重在有力有效。決策權、執行權相互分離，可以加大決策層對執行層的監督制約。

　　針對重要行政資源探索“三分”機制

　　目前，許多地方政府實現了集中審批和集中執法，為使決策、執行、監督的職能既相對分離又相互協調的體制打下了基礎。但是，審批不是政府的重要決策，執法不是重要的執行，這兩者主要內涵是按法律法規和有關規定辦事。

　　除審批權與執法權外，部門的行政資源還包括項目與財政分配資源、規則制定資源、人力資源等。如，交通部門的審批、執法不是重要的決策、執行，重要的是建設項目的決策、執行和監督。自己分配資金、自己建設、自己監理、自己經營“四位一體”，這種建設經營模式帶來的問題已經有目共睹。所以，要特別針對項目與財政分配領域實現決策權、執行權、監督權的相互制約與相互協調。

　　考察2008年財政部與國家稅務總局的“三定規定”后可以發現，我們在健全稅政管理決策、執行、監督既相互制約又相互協調的運行機制方面，邁出了重要步伐。如，財政部負責提出稅收立法建議，國家稅務總局等部門提出稅種增減、稅目稅率調整、減免稅等建議。財政部負責組織起草稅收法律、行政法規草案及實施細則和稅收政策調整方案，國家稅務總局具體起草稅收法律、行政法規草案及實施細則并提出稅收政策建議，這些事項由財政部組織審議后與國家稅務總局共同上報和下發。國家稅務總局負責對稅收法律、行政法規執行過程中的征管和一般性稅政問題進行解釋，事后向財政部備案。

　　與政府流程優化結合

　　機構調整是政府職能轉變的最直接路徑，而工作流程優化是最可持續的轉變政府職能路徑，大部門制探索應與政府流程優化結合。

　　實踐中可采取兩種方式持續優化政府流程。一種是水平優化，將分散在不同部門的相關工作，通過整合或壓縮，形成一個完整工作；或將分散的資源相對集中，由一個組織負責運作，從而可以為服務對象提供一個單一接觸點。如，一些地方政府將串聯審批改造為并聯審批，大大提高了工作效能。

　　一些有條件的地方政府，可以在徹底實行部門行政審批權與行政審批人員“兩集中，兩到位”的基礎上，組建行政審批管理局，作為區政府直接面向基層和群眾的公共服務“窗口機構”。這樣做，可切實解決“兩頭審批”的問題，鞏固擴大行政審批制度的成果。否則，在部門利益的驅使下，行政審批依然會滋生膨脹。同時，這也為行政審批的流程再造、行政審批的電子監察創造組織基礎。

　　另一種是垂直優化，按決策與執行相對分離、管理與執法相分離的要求，相對區分決策層與執行層，以達到決策者監督執行者的目的。如，可參照衛生部與國家食品藥品監督管理局之間的職責配置與工作流程。有條件的地方政府，可以在適當設立專門從事行政執行的法定機構，這些法定機構可以由政府直接領導，也可以由工作部門歸口領導。□(作者為國家行政學院公共管理教研部教授）