發案數量涉案金額呈整體上升趨勢要案頻發直指“非常脆弱”監管漏洞

　　誰為兩萬億元住房公積金當“保鏢”

　　新聞快讀

　　住房公積金對于百姓安居樂業的重要性毋庸置疑，但近年來，伴隨著住房公積金規模的日益龐大，住房公積金管理領域大案要案頻發。專家稱，如果按照現在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金。現行的監管模式和制度能否管好這樣一大筆錢令人生疑。一系列事關住房公積金的大案一再敲響警鐘———變革公積金管理體制已經刻不容緩。

　　□現行監管看似面面俱到實為典型多頭管理

　　□具體執行中有一些管理條例不能解決問題

　　□繳納人應有話語權知情權決策參與等權利

　　一部“住房公積金發展史”或可視為一部“中國房改史”，與之相關的一舉一動，都會牽動公眾敏感的神經。

　　剛剛判決的“住房公積金第一案”———湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪案尚未淡出人們的視野，京畿之地便波瀾再起。

　　近日，61歲的北京市住房資金管理中心朝陽區分中心原主任劉毅，涉嫌伙同51歲的北京浩利鴻房地產開發公司原總經理張麗挪用公款，被提起公訴。

　　根據公訴機關指控，1997年10月7日，劉毅利用其擔任北京市住房資金管理中心朝陽區分中心主任的職務便利，采取虛構“還局代收款”和“購房預付款”的手段，將本單位400萬元公款挪用至其設立的北京鴻浩志房地產投資咨詢有限公司使用。2000年11月至2003年4月間，劉毅伙同張麗等人共謀采取編造虛假貸款申請理由等手段，先后四次將本單位8680萬元公款挪用至其個人設立的北京浩利鴻房地產開發有限公司使用。其中，張麗參與一起，涉案金額4100萬元。

　　“可以毫不客氣地說，很多人都有沖動去‘玩’住房公積金這筆屬于老百姓的錢，但卻很難找到為其使用不當，虧損承擔后果的責任人。”中國社會科學院金融研究中心副主任，《中國住房公積金制度研究》課題主持者汪利娜研究員一針見血地指出。

　　“目前，我國公積金的總歸集額在兩萬億元左右，儲蓄余額也超過了萬億。如果按照現在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金。現行的監管模式和制度能否管好這樣一大筆錢令人生疑。一系列事關住房公積金的大案一再敲響了警鐘，變革公積金管理體制已經刻不容緩。”上海房產經濟學會住房保障專業委員會秘書長，《中國住房和公積金制度發展大綱》作者叢城對記者說。

　　住房公積金領域要么不發案，要么就是大案，涉及上千萬元資金是家常便飯。一般都是公積金管理中心負責人與財務人員的串通合謀

　　“縱觀住房公積金案件近年來的發展歷程，無論發案數量還是涉案金額都呈整體上升的趨勢。”叢城說。

　　據介紹，公開報道過的住房公積金案件，從2003年的3起，2004年的8起一直上升到2007年的17起，2008年的18起；涉案金額也從2003年的1.16億元上升到2004年的7.9億元，2006年更是達到最高峰10.8億元。

　　“住房公積金領域要么不發案，一發就是大案，涉及上千萬元資金是家常便飯。”叢城說，近年來公積金案件的增多有兩個外部因素不可忽略，一是國家加強了公積金領域的審計力度，二是近年來房地產市場和證券市場發展帶來的財富效應，客觀上誘導了各類公積金犯罪行為。

　　但叢城認為，“問題主要還是出在內部”，公積金領域案件最主要的犯罪方式就是住房公積金管理中心負責人挪用公積金。

　　根據叢城的研究，管理人員挪用公積金的方式通常有以下幾種：

　　一種是以虛假的個人購房貸款名義，大批量騙取公積金，“如2004年北京發生的‘梁山案’、株洲醴陵公積金管理部汪建良案就是典型例子”。

　　一種是違規以項目貸款或者編造虛報各類業務使用的名義挪用公積金。

　　一種是以委托理財的方式，公積金管理中心與證券公司勾結，以公積金保值增值為名，擅自將公積金投資股市等。“這又分為兩種，一種是有目的的里通外合，公積金管理人員收取了回扣賄賂之后將公積金交付證券公司違規操作；還有一種是在公積金管理人員不知情的前提下，證券公司將公積金挪用。二者在司法判決中是區別對待的。”

　　叢城告訴記者，不管哪種挪用方式，“大量的公積金案件的事實表明，公積金案件數額巨大，一般都是公積金管理中心負責人與財務人員的串通合謀，也時常有相關銀行負責人身陷其中，這種情況下，銀行也負有一定責任”。

　　“公積金被挪用之后一般都被犯罪人揮霍掉了，就像李樹彪一樣，純粹是為了滿足一己貪欲。”叢城說。

　　業內專家普遍認為，目前的公積金監管框架“非常脆弱”。要想真正保證住房公積金合理合法的運用，還需要在更深的層面作文章

　　當管理者的個人欲望無法得到有效抑制，持續惡性膨脹時，人們就有必要進行反思了。

　　據了解，現行公積金監管體制可以用四句話概括，即住房公積金管理委員會決策；管理中心運作；銀行專戶存儲；財政部門監督。然而，業內專家普遍認為，上述監管框架“非常脆弱”，有時甚至是“形同虛設”。

　　“住房公積金管理委員會并不是一個常設機構，在人員構成中，也往往缺乏熟知公積金運作流程和精通公積金管理的專業人士，因此，管委會決策常常流于形式。銀行與公積金管理中心的關系就像銀行與儲戶的關系一樣，公積金管理中心是銀行的大客戶，完全掌握著資金調度的主動權。”叢城分析道。

　　汪利娜告訴記者，公積金管理中心是一個隸屬于當地政府的行政化機構，同級財政對其進行的監督很難奏效。

　　“總的來看，公積金的安危基本上系于公積金管理中心一身，而公積金管理中心往往又是主任說了算。目前，對公積金管理中心主任的任命，普遍缺乏科學合理的程序和公開透明的程序。像李樹彪那樣，一個駕駛員，毫無專業背景，對公積金管理不甚了解的人也能擔任‘主任’一職，這就導致了‘主任們’頻頻出事。”一位不愿透露姓名的業內專家這樣總結。

　　九三學社地方委員會的一位負責人，在接觸了某地審計部門對住房公積金的專項審計后向記者表示，審計調查中發現的一些宏觀存在的問題主要集中在監管上，具體表現為“監管機構的多頭監管和運作機構的定位不清”。他說，現行體制看似面面俱到，實質上是一種典型的多頭管理，相關部門想管的管不了、不該管的也得管；監管過程不透明，缺乏公眾參與。按規定應吸納公眾代表參加管理，但在實際工作中很難實行。即便是有幾名公眾代表參加，也不具有代表性，而且這種參與就是聽聽匯報，似乎有擺設之嫌。

　　汪利娜認為，公積金管理中心的定位問題也是導致監管難題出現的原因。

　　“公積金管理中心是一個事業單位，行使的卻是金融機構的職能。通常情況下，央行和銀監會對于金融機構的監管是極其嚴格的，而公積金管理中心卻長期置于金融監管機構的視野之外，成為管理大筆款項的特權機構。”汪利娜說。

　　據了解，金融機構都會建立嚴格的會計報表制度，在固定的時間定期向公眾公開，從金融機構監管制度來講，這是有硬性要求的。但是目前法規要求住房公積金管理中心(也包括社保等公共基金)應該公開的財務報告，常常是語焉不詳，也沒人要求他們像上市公司那樣做。

　　“對公積金反腐的有效著力點之一，就是要使各地住房公積金管理信息全面透明公開，使大家的公積金，始終置于大家的監督視野之下。”叢城說。

　　近年來，我國政府加大了對住房公積金的外部審計監管力度。叢城認為，這是在體制難以短時期理順的前提下采取的一項有效措施。但汪利娜認為，“審計監管終究是一種事后監管，審計出來的時候大事已經發生了。要想真正保證住房公積金合理合法的運用，還需要在更深的層面作文章”。

　　住房公積金是老百姓的錢，究竟怎么用當然得問老百姓。但現在，很多時候情況正好反過來了，這是需要通過法律予以糾正的

　　那么，這更深一層的文章該如何作呢？專家學者的目光一致聚焦在了相關法律法規的完善上。

　　據了解，現在實行的住房公積金管理條例是1999年頒布的，當時參照的是1991年上海試點住房公積金時的模式制定的。叢城認為，當時的情形無疑已經遠遠滯后于目前住房公積金發展的形勢了。

　　“從住房公積金管理的重要性來講，條例的效力也太弱了，需要上升為法律。”汪利娜說。

　　那位九三學社地方委員會負責人在進行了深入調研后提出，由于沒有新立法，使得司法部門面對公積金犯罪時無法可依，導致違規行為不斷。

　　他對記者說：“盡管一些地方依據條例從實際出發，也相應地制定了一些規定、辦法及操作規程，但在具體執行中，確實碰到管理條例所不能解決的問題，如基金投資風險誰承擔、行業管理單位比地方單位繳存比例高的問題等等，必須盡快建立健全住房公積金的法律、法規和政策、制度體系。建議將此條例修改完善后形成住房公積金管理法，使住房公積金管理法律化、制度化。”

　　記者發現，對于他的這種觀點，業內專家一致表示贊同，并認為，住房公積金管理法制化更為核心的問題是，通過立法理順公積金繳納人與公積金管理中心的法律關系。

　　事實上，這一問題新年伊始已經凸現出來。

　　1月9日，住房和城鄉建設部部長姜偉新在全國建設工作會議上透露，2008年全國住房公積金繳納規模達到了2.02萬億元，而閑置公積金支持經濟適用房等保障房建設的試點工作也將啟動，高達6000億元的閑置公積金開閘投放經濟適用房等建設。

　　盡管許多業內人士認為，在目前金融危機擴大內需的大形勢下，這部分資金對于緩解保障性住房建設的資金壓力很有幫助，如果能合理運用將有效提高我國住房保障水平，但此舉仍引發了一些質疑。

　　在一家知名網站進行的“住房公積金用于住房保障建設”的網絡調查中，不少網友反對公積金用于保障房建設，理由是“住房公積金屬于個人繳納，應該征求住房公積金繳納人的意見”。

　　實施公積金建房新政是否需要繳納人同意呢？或者說公積金繳納大眾是否對公積金使用具有話語權呢？

　　“這一問題問到了現行住房公積金制度的軟肋上。”叢城說。

　　據介紹，目前，住房公積金繳納人和公積金管理機構之間的法律關系并未在法律上厘定清楚。雖然，公積金管理條例明確規定，公積金管理機構每年對繳存人所繳住房公積金進行結息，但這不等于明確了管理機構和繳納人之間，是儲戶和吸存機構之間類似儲戶和銀行的關系。在法律意義上，大家把公積金交予公積金管理中心，是因為各地住房公積金管理中心被法定為具有管理公積金的職責，而并非因其有什么特別資信。

　　叢城進一步分析道：“事實上，公積金中心只是一個事業單位，沒有注冊資金，根本談不上管理數以萬計不確定對象的社會巨額資金所應具備的管理能力和金融資信，顯然，管理中心和繳納人之間類似一種法定的公眾財產信托關系，這意味著公積金管理中心所有關于公積金資產投資運用的決策，應該經過信托財產產權人表決同意。”他認為，盡管條例的確設計了由管理委員會來行使公積金重大決策，但從實踐來看，管委會委員不具有公積金繳存大眾的代表性。在物權法已有的法律環境中，基于私人產權的公積金集合資金，作為產權人的繳存大眾，有理由過問其信托財產的用途和去向，并對如何監管具有話語權、知情權、決策權、參與權和監督權。

　　“住房公積金是老百姓的錢，究竟怎么用當然得問老百姓了，但現在很多時候情況正好反過來了，這是需要通過法律予以糾正的。”汪利娜說。(本報記者 杜曉)