-地方政府機構(gòu)改革年內(nèi)完成　-“責任”提至前所未有高度

　　-大廳局格局將進一步受青睞　-設(shè)機構(gòu)不統(tǒng)一求上下對口

　　2008年10月，隨著上海市政府機構(gòu)改革方案被中央正式批復，新一輪地方政府機構(gòu)改革的大幕徐徐開啟。目前，全國范圍的新一輪地方政府機構(gòu)改革已進入最后審批和實施階段。截至1月20日，北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林等17個省(區(qū)、市)的政府機構(gòu)改革方案已獲批準，并將陸續(xù)向社會公布；其他地方政府機構(gòu)改革方案正陸續(xù)上報。

　　作為改革開放以來第五輪地方政府機構(gòu)改革，此輪改革內(nèi)容豐富、任務明確，其主要任務有四大項：轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化責任、嚴控編制。已經(jīng)獲批的17個省(區(qū)、市)在積極探索實踐大部門體制、加大機構(gòu)整合力度的同時，更加注重將政府職能向社會管理和公共服務轉(zhuǎn)變。

　　而在管理體制方面，中央明確提出，此輪改革將繼續(xù)推進省直接管理縣的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制。

　　四大亮點凸顯

　　首次提出機構(gòu)編制備案制度

　　按照中央的統(tǒng)一部署，新一輪國務院機構(gòu)改革自2008年3月啟動，已經(jīng)完成階段性任務。作為單一制國家，我國中央政府和地方政府是一個有機整體，上下銜接，方能確保政令統(tǒng)一，而解決地方政府在體制機制、機構(gòu)設(shè)置等方面存在的突出問題，適時推進地方政府機構(gòu)改革便顯得十分迫切。

　　“群眾來政府辦事，辦成辦不成，工作人員你都得合法合理、規(guī)規(guī)矩矩，讓人家明明白白、痛痛快快！”在中央編辦副主任吳知論看來，這是推進地方政府機構(gòu)改革的目標之一。

　　與前4次改革相比較，新一輪地方政府機構(gòu)改革一啟動，便彰顯許多新的時代氣息，四大亮點凸顯。

　　亮點一：鼓勵地方因地制宜、大膽探索。

　　依據(jù)中央精神，這次改革既堅持原則性，又強調(diào)靈活性，為地方因地制宜改革預留了廣闊的探索空間。

　　在機構(gòu)設(shè)置方面，中央對機構(gòu)具體設(shè)置形式、名稱、排序等，不統(tǒng)一要求上下對口，有條件的地方可加大機構(gòu)整合力度，合并一些職能相同、相近的部門，甚至允許一個部門對口上級幾個部門。

　　事實上，一些地方已經(jīng)開展了積極的探索：重慶市大刀闊斧推進大部門制改革，構(gòu)建“大交通”、“大農(nóng)業(yè)”的行政管理體制；旅游大省海南則將旅游局作為省政府的組成部門，而在其他省一般將其列為省政府的直屬機構(gòu)或事業(yè)單位……

　　亮點二：以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。

　　細心的人也許已注意到，近幾次地方政府機構(gòu)改革中，“轉(zhuǎn)變職能”可謂一根“紅線”貫穿始終。新一輪改革中，這根“紅線”的“色澤”愈發(fā)打眼：改革在職能定位、理順體制、機構(gòu)設(shè)置、責任界定、層級分工等各個環(huán)節(jié)，都緊緊圍繞并充分體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，突出強調(diào)地方政府要更好地履行職責，更好地服務經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　亮點三：“責任”被提到前所未有的高度。

　　中央關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見要求，在賦予部門職權(quán)的同時，明確其承擔的責任，要通過“三定”(定職責、定機構(gòu)、定編制)工作，著力解決職責交叉、有權(quán)無責、有責無權(quán)、權(quán)責不對稱等突出問題，努力實現(xiàn)權(quán)責一致、有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究，推動建立責任政府。

　　“給你配權(quán)、配人、配錢，權(quán)力與實現(xiàn)目標之間，就必須建立明確的因果關(guān)系。”吳知論打了個比方，以擁有諸多審批、處罰權(quán)限的環(huán)保部門為例，責任在哪里？“起碼，它要擔負起污染物總量控制的責任。”他表示，政府的權(quán)力范圍和手段，要求政府應當承擔起相應的責任，只有突出了責任，才能厘清權(quán)力的范圍。

　　“這次改革還要求一件事情原則上由一個部門管理，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清誰主辦、誰協(xié)辦、相互間如何銜接。”吳知論表示，改革將積極探索強化責任的途徑及方法，推進政務公開、績效考核、行政問責。

　　亮點四：首次提出機構(gòu)編制備案制度。

　　在這次改革中，中央確定，要嚴格執(zhí)行機構(gòu)編制審批程序和備案制度，即市級政府在審批縣級政府的機構(gòu)改革方案和具體機構(gòu)設(shè)置、編制配備及變動時要向省級政府備案，省級政府在審批市級政府的機構(gòu)改革方案和具體機構(gòu)設(shè)置、編制配備及變動時要向中央備案。

　　專家表示，這項創(chuàng)新措施有利于嚴肅機構(gòu)編制管理紀律，加強和改進當前的機構(gòu)編制管理，也有利于推動建立機構(gòu)編制管理長效機制，確保這次地方政府機構(gòu)改革各項任務的完成。

　　大廳局格局受青睞

　　中央提出八方面指導性意見

　　轉(zhuǎn)變職能，是此次地方政府機構(gòu)改革的核心。在這方面，也許各地具體做法各異，但以此為軸，一系列方向性“指針”依然清晰可見，值得期待。

　　譬如，堅持“四個分開”，即加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，進一步下放管理權(quán)限，深化行政審批制度改革，減少行政許可。“行政許可減多少，中央不提具體的指標，這也是一種實事求是的態(tài)度。”吳知論說。

　　近年來，全國已有不少地方實行“首問負責制”、“一站式服務”，受到群眾歡迎。吳知論強調(diào)，改革要做的事，就是要切實加強直接面向基層和群眾的“窗口”機構(gòu)的服務與管理，不斷健全辦事制度和程序，公開辦事依據(jù)，簡化辦事流程，轉(zhuǎn)變管理方式和工作作風，提高辦事效率和透明度，使廣大群眾真正從改革中得到實惠和便利。

　　仿效國務院機構(gòu)改革“模板”，此輪地方政府機構(gòu)改革在調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制方面，也將從實際出發(fā)，整合優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，開展積極探索。

　　與國務院機構(gòu)改革相銜接，對此次地方政府機構(gòu)改革，中央已在以下幾個方面提出了指導性意見：

　　一是加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的綜合管理與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步完善服務“三農(nóng)”的管理體制；二是加強對工業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進信息化和工業(yè)化融合，加快走新型工業(yè)化道路；三是促進各種交通運輸方式相互銜接，發(fā)揮整體優(yōu)勢和組合效率，加快形成城鄉(xiāng)一體的綜合交通運輸體系；四是加強城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌，加快建立住房保障體系；五是整合人才市場與勞動力市場，促進人力資源統(tǒng)一管理、合理流動和有效配置，完善就業(yè)和社會保障體系；六是加強文化領(lǐng)域綜合管理，推進文化市場統(tǒng)一執(zhí)法；七是整合醫(yī)療管理和藥品管理職能，強化食品藥品安全監(jiān)管，落實食品安全綜合監(jiān)督責任；八是健全基層社會管理體制等。

　　“有同，也有不同。”吳知論解釋，第一、第六和第八項，就是不同于國務院機構(gòu)改革方案的地方特色，“還是那句話，從實際出發(fā)。”

　　春江水暖。重慶市農(nóng)委的大部門制改革，將原有的市農(nóng)辦、市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)機局、市農(nóng)綜辦4個部門資源整合，成立新的市農(nóng)委。在北京奧運會開幕當日掛牌成立的新農(nóng)委，充分發(fā)揮了大部門的優(yōu)勢，在2008年全市執(zhí)政為民考核中，綜合排名第六位。“可以說，市農(nóng)業(yè)部門大部制改革是成功的。”重慶市農(nóng)委主任夏祖相說。

　　專家表示，可以預見，類似海南、湖北隨州等地的大廳局格局模式，將進一步受到地方青睞。

　　把“兩關(guān)”控機構(gòu)編制

　　中央編辦將適時赴各地進行督查

　　“新一輪地方政府機構(gòu)改革，要嚴格把好‘兩道關(guān)’——嚴格控制機構(gòu)數(shù)量和人員編制。”吳知論強調(diào)。

　　人們注意到，改革后的上海市政府僅設(shè)44個工作部門。上海開了一個好頭，其他地方也嚴格按照中央的要求確定機構(gòu)數(shù)量。“按照要求，中央規(guī)定的各級政府機構(gòu)限額不得突破，已自設(shè)的超限額機構(gòu)要予以清理。”吳知論表示，對此次地方政府機構(gòu)設(shè)置數(shù)量，中央雖沒有提出進一步精簡的要求，但考慮到目前多數(shù)地方實際機構(gòu)數(shù)大都超過中央規(guī)定的機構(gòu)限額，嚴格落實這一限額實際上就是要精簡。

　　另一道關(guān)，卡在人員編制。在此輪地方政府機構(gòu)改革過程中，人員編制不得突破現(xiàn)有規(guī)模是一條底線。因此，改革明確要求，各省、自治區(qū)、直轄市的行政編制總額不得突破。

　　雖然總額不得突破，但在同一層級內(nèi)，可以根據(jù)職能的調(diào)整，對人員編制實行動態(tài)管理，實現(xiàn)有減有增，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；如需跨層級調(diào)整的，必須按程序報批。

　　“省市縣鄉(xiāng)四級政府，如果由于職能調(diào)整導致某些層級部門的編制相對富余，而有些不同層級部門又急需編制，經(jīng)批準后可以跨層級調(diào)劑使用。”中央編辦三司司長李曉全解釋，“這在歷次地方政府機構(gòu)改革中從來沒有過，是針對此次新一輪改革特別提出的改革創(chuàng)新之舉，充分體現(xiàn)了原則性與靈活性的結(jié)合。”

　　從時間進程看，到2009年年中時，省級政府機構(gòu)改革應當基本完成，并同時啟動市縣級政府機構(gòu)改革、提出改革的要求以及預案。

　　吳知論透露，省本級政府機構(gòu)改革方案實施完畢后，中央編辦將適時派出調(diào)查組赴各地督查。據(jù)悉，在眼下各地省級政府機構(gòu)改革全面啟動的同時，中央編辦有關(guān)部門已開始為半年后的督查做積極的準備。(記者 盛若蔚)

　　前4次地方政府機構(gòu)改革回眸

　　改革開放以來，與國務院機構(gòu)改革相適應，我國已進行4次地方政府機構(gòu)改革，眼下正在推進第五次。每一次地方政府機構(gòu)改革，都適應了經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。

　　1983年地方政府機構(gòu)改革

　　1982年中央一級黨政機構(gòu)改革基本完成。1983年進行的較大規(guī)模地方政府機構(gòu)改革，目標旨在調(diào)整和加強各級領(lǐng)導核心，精簡龐大臃腫的機構(gòu)，選拔大批優(yōu)秀中青年干部。這次地方政府機構(gòu)改革是以調(diào)整領(lǐng)導班子為重點，同時提出了精簡機構(gòu)、緊縮編制，實行老干部離退休制度，加強干部的輪訓工作以及推行市管縣領(lǐng)導體制等多項任務。

　　1994年地方政府機構(gòu)改革

　　繼1993年中央政府機構(gòu)改革完成以后，1994年開始，地方政府機構(gòu)改革在全國展開。這次改革的主要特點是：

　　1.以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，強調(diào)要加強宏觀管理職能，弱化微觀管理職能；堅持政企分開，切實落實企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，促進企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換。2.專業(yè)經(jīng)濟管理部門精簡力度較大。很多專業(yè)經(jīng)濟部門成建制地轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體或服務實體。對一些行政管理職能較多，管理任務重、一時難以轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體的專業(yè)經(jīng)濟部門，也精簡了內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員，減少對企業(yè)產(chǎn)、供、銷和人、財、物的直接管理。3.較大幅度地精簡了機構(gòu)和人員。4.推行了國家公務員制度。

　　1999年地方政府機構(gòu)改革

　　繼1998年國務院機構(gòu)改革完成以后，地方政府機構(gòu)改革1999年在全國陸續(xù)展開，于2002年基本完成。這次機構(gòu)改革堅持“既要積極，又要穩(wěn)妥”的方針，著力于政府職能的轉(zhuǎn)變，減少行政審批事項，精簡機構(gòu)和人員，進一步轉(zhuǎn)變了機關(guān)作風，行政效率有所提高。

　　一是政企、政事、政社分開有了進一步突破。

　　二是抓住轉(zhuǎn)變職能的新切入點，大力清理了政府行政審批事項。

　　三是進一步理順了部門與部門之間以及各層級之間的職責關(guān)系。

　　四是機構(gòu)編制大幅度精簡。

　　2003年地方政府機構(gòu)改革

　　這次改革主要特點在于：1.上下對口設(shè)置省級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。與國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會相對應，各地組建省級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。2.有關(guān)機構(gòu)調(diào)整和職能整合從各地實際出發(fā)。3.嚴格控制機構(gòu)和編制。各地的方案比較好地體現(xiàn)了精簡、統(tǒng)一、效能的原則。做到機構(gòu)、編制、領(lǐng)導職數(shù)“三個不突破”：機構(gòu)調(diào)整均在規(guī)定的機構(gòu)限額內(nèi)進行，人員編制未突破中央核定的總數(shù)，領(lǐng)導職數(shù)嚴格按照規(guī)定配備。(盛若蔚整理)