●2009年初步安排14個立法項目進行立項論證，進一步打破部門立法格局

　　●人大立法重心前移，改變了“政府報什么，人大審什么”的局面

　　30分鐘采訪后，孟橋跑步返回會議室。

　　“我能給你的時間很有限，里面還在開治污立法的會。北運河水污染法規(guī)立項論證報告你已經(jīng)看過了，還有哪些問題不明白？”北京市人大常委會5樓電梯口的兩把椅子，便是采訪場地。

　　身為北京市人大常委會城建環(huán)保辦副主任，孟橋在過去的大半年早已習慣了這樣緊鑼密鼓的工作節(jié)奏。他和同事們把覆蓋北京所有中心城區(qū)和11個遠郊區(qū)縣的北運河流域污染情況摸排了一遍，并形成了關(guān)于修訂《北京市實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》的立項論證報告。

　　這一系列工作，是2008年6月30日市人大常委會主任會議通過《關(guān)于開展法規(guī)立項論證試驗工作的意見》指導下的個案。根據(jù)《意見》，在政府相關(guān)部門起草法規(guī)之前，市人大有關(guān)工作機構(gòu)將提前介入，對立法的必要性、可行性及立法思路等問題進行論證，改變了“政府報什么，人大審什么”的局面。2008年，北京市人大常委會對6個立法項目進行立項論證，其中1個立法項目未獲通過。

　　起草者的細節(jié)變化

　　●水污染防治條例目前啟動起草調(diào)研，起草者由環(huán)保局一家變成了與水務等多部門綜合進行

　　“《意見》向主任會議匯報了三次。”北京市人大常委會法制辦副主任鄒維萍回想起《關(guān)于開展法規(guī)立項論證試驗工作的意見》的出臺過程，倍感不易。“最早的時候沒有‘試驗’兩個字，2008年5月第二次提交主任會議討論的時候才加上。”

　　“試驗”兩字，體現(xiàn)了北京市人大常委會在改進立法工作機制方面的嘗試：通過立項論證，增強常委會在立法工作中的主導作用，將有限的立法資源用到點子上，改變以往地方立法工作中存在有些立法項目前期論證不足的窘境。“‘針對問題立法、立法解決問題’一直是我們的工作宗旨”，鄒維萍介紹。

　　2008年北運河水污染法規(guī)立項論證，很能證明這項工作的價值。

　　“北運河流經(jīng)區(qū)域涵蓋全市70%以上人口，其治理絕不是簡單的治污。”孟橋說起北運河治理，條分縷析，“污水經(jīng)過處理，可以提高兩倍甚至三四倍的利用率，洗車、灌溉、反哺地下水，越用越活。北京長期治污卻仍不能根本扭轉(zhuǎn)污染狀況，病根在于水沒有利用起來。治理污染和資源化，是兩個齊頭并進的任務。”

　　治污和資源化，原本是分屬環(huán)保局和水務部門兩家的事。通過實地調(diào)研，城建環(huán)保辦在立項論證報告中列出了流域治理跨區(qū)考核、設立養(yǎng)殖限養(yǎng)區(qū)等9方面內(nèi)容建議，建議實施綜合治理工作。

　　“立項論證改革已進入‘深水區(qū)’”，這句話孟橋在半小時內(nèi)重復了很多遍，“這要求我們提高立法水平，以解決問題為指導思想的立法論證，克服了法對現(xiàn)實問題解決力度不夠的滯后性，并且打破了單個政府部門視野和能力范圍有限的格局。”他說。

　　通過了立項論證，目前制定一部新的水污染防治條例已列入北京市人大立法規(guī)劃，啟動起草調(diào)研工作。一個關(guān)鍵的細節(jié)變化，就是起草者由環(huán)保局一家變成了與水務等多部門綜合進行。

　　未通過論證暫緩立法

　　●立項意見書，在人大論證和政府法規(guī)起草之間架起橋梁，讓人大立項論證成果不會浪費

　　并不是每個項目都能通過論證。

　　2008年納入首批法規(guī)立項論證的，除水污染防治條例外，還有實施《中華人民共和國節(jié)約能源法》辦法、實施《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》辦法、教育督導條例等，共6個項目。其中，教育督導條例由于涉及一些深層次問題有待進一步研究未獲通過，繼續(xù)論證。

　　“人大立法重心前移，可以提高常委會立法選項的科學性，改變了‘政府報什么，人大審什么’的局面。”鄒維萍說。

　　據(jù)了解，我國國家層面的立法項目80%以上是由政府部門提出的。鄒維萍認為在地方立法中雖沒有精確統(tǒng)計，應該不會低于這個比例。這種模式下，主導立法的有些政府部門難免出現(xiàn)為了擴大自身權(quán)力甚至爭奪管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)而積極立法，也容易出現(xiàn)為推卸管理責任減少執(zhí)法負擔而推遲立法或不立法。結(jié)果，不急需立法的項目提交上來了，急需立法的事項卻遲遲拿不出草案，造成立法資源浪費。

　　“實行立項論證，從以往的‘行政管理’變?yōu)椤�管理行政’，更關(guān)注規(guī)范行政權(quán)力、依法行政和對公民權(quán)利的保護。”鄒維萍說。

　　在鄒維萍的辦公桌上，記者看到了一份由市人大常委會法制辦出具給市政府法制辦的“立項意見書”，內(nèi)容翔實，不僅有對所要修訂法規(guī)的論證意見，更有很多關(guān)于立法思路及主要內(nèi)容的具有針對性的建議。

　　法規(guī)立項論證工作開展之初，不少人擔心人大常委會和政府法制辦兩個立項論證可能導致資源浪費。“這份意見書，在人大論證和政府法規(guī)起草之間架起了橋梁。即使立法項目由政府起草，也可以把人大立項論證中發(fā)現(xiàn)的問題、積累的成果轉(zhuǎn)移過去。”鄒維萍說。

　　逐步建立立法項目儲備

　　●論證方式上，今年將擴大公民有序參與，重點聽取人大代表、基層執(zhí)法人員以及市民意見

　　“北運河水污染法規(guī)立項論證是一個非常典型的個案，提醒我們搞好地方人大立法要‘過三關(guān)’：選項關(guān)、調(diào)研關(guān)和審議關(guān)。”孟橋掰著指頭對記者說，“我們?nèi)ツ甑摹�選項關(guān)’就是要論證這項立法的可行性，調(diào)研關(guān)則是立法工作進入‘深水區(qū)’后，進行深入扎實的實地調(diào)查，這樣才能夠為之后的‘審議關(guān)’打好基礎。”

　　在2008年開展的立項論證工作中，市人大常委會已經(jīng)采取了座談會、社會調(diào)查、公開征求意見、聽證會等多種工作形式，聽取人大代表、專家學者、社會團體、人民群眾及政府有關(guān)部門的意見，涉及問題復雜的，還要召開立項論證會。

　　“按照《意見》，通過3年左右時間完善法規(guī)立項論證制度，今年是鞏固和提高階段。”鄒維萍介紹，市人大常委會初步安排14個項目開展立項論證，其中有物業(yè)管理條例、實施《殘疾人保障法》辦法(修訂)、社區(qū)衛(wèi)生服務條例等涉及民生的項目；并將根據(jù)論證情況以及論證通過后的草案起草情況，確定2010年的立法計劃。

　　除了采取多種工作形式開展立項論證工作，2009年北京市人大常委會將進一步拓寬立項論證項目的選項渠道，逐步形成立法項目儲備。據(jù)介紹，人大常委會各工作機構(gòu)可根據(jù)實際情況，隨時選擇立法項目開展立項論證，提交主任會議審定。這些情況主要包括因法律和行政法規(guī)出臺或修訂、本市需要制定或修訂相應地方性法規(guī)，執(zhí)法檢查、專項工作監(jiān)督等途徑集中反映的需要立法的突出問題，以及代表提出法規(guī)案等。

　　在調(diào)研論證方式上，今年也將充分發(fā)揚民主、擴大公民有序參與，除聽取政府的意見外，還將重點聽取人大代表、基層執(zhí)法人員以及市民的意見，調(diào)研形式也將進一步多樣化，座談會、聽證會等形式將繼續(xù)保留和完善。(記者 白龍)