剛剛閉幕的中央經濟工作會議再次把“深化農村改革，增添發展活力”作為2009年農業農村工作的重點任務之一

　　文/韓俊

　　過去30年的農村改革取得了極大成功，農村面貌發生了歷史性巨變。但也必須看到，在中國經濟快速增長、社會結構加快轉型、利益格局深刻變化的大背景下，農村改革發展在不少深層次矛盾尚待解決的背景下，又面臨著一系列必須引起人們高度重視的新情況新問題，特別是城鄉二元結構矛盾突出。

　　農村發展面臨四大深層矛盾

　　深層矛盾一：農業發展方式依然粗放，保障國家糧食安全和主要農產品供求平衡壓力增大。

　　農業資源與環境約束增強。近10年我國耕地面積減少1.25億畝，人均耕地面積僅有1.38畝，僅為世界平均水平的40%，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，耕地減少、水資源匱乏的趨勢難以逆轉。

　　農業基礎設施薄弱，農業物質技術裝備相對落后。還沒有從根本上解決靠天吃飯的被動局面。

　　農業物質投入成本和勞動力成本不斷提高，農民種糧比較收益明顯下降，遠低于種植經濟作物和外出打工的收益。

　　農業生態環境脆弱，農產品質量安全問題突出。

　　隨著我國農業與國際市場聯系的日趨加深，農業面對的國際競爭壓力全面加大。國際價格傳導機制的作用明顯增強，國內市場價格受到沖擊的壓力日益加大。

　　深層矛盾二：農村經濟體制尚不完善，協調工農、城鄉利益關系任重道遠。

　　農民進入市場組織化程度低。據不完全統計，我國各類農民專業合作組織有15萬多個，加入農民專業合作組織的農戶成員占全國農戶總數的13.8%。迄今為止，真正代表農民利益的新型合作經濟組織發揮的作用還不夠，普遍存在規模不大、管理制度不健全、改組解體過于頻繁等問題。

　　農民土地權益缺乏有效保障。侵犯農民土地權益的現象還大量存在。根據對全國2749個村莊的調查表明，村民上訪反映最集中的問題是土地問題，因承包地流轉問題引發的上訪占26%，因土地征收、征用問題上訪的占40%，合計為66%。在現行征地制度下，土地收益分配明顯是向城市、向非農部門傾斜，農民得到的太少。對分布在四個省市1000多個被征地農戶的調查顯示，征地補償費一般只夠維持被征地農民6～7年的基本生活。

　　農業支持和保護水平低，與財力增長狀況不相匹配。統計數據顯示，財政支農資金占中央財政收入的比重，“六五”時期為8.69%，“七五”時期為9.38%，“八五”為9.75%，“九五”為9.29%，“十五”期間約為7.4%，2006年為7.85%，總體上處于波動和下降狀態。

　　從最近幾年財政支農資金的支出結構來看，對農田水利的投入總體呈下滑趨勢，農田水利設施建設嚴重滯后；對農業科研和科技推廣服務的投入很低，農業科技支撐不足，農業科技成果到戶困難；動植物防疫體系不健全，基層防疫力量相當薄弱，政策性農業保險制度還處于探索階段。

　　財政支農資金呈現被層層分割，“天女散花”局面，資金使用分散現象比較嚴重，直接影響了投入效率。

　　農村金融改革明顯滯后。農村金融體系不完善。表現為農業銀行作為農村金融體系中的骨干和支柱，在為農服務方面發揮的作用不夠；農業發展銀行功能單一，農村政策金融功能不健全，農業中長期政策性信貸投入嚴重不足；農村信用社發展不平衡，法人治理有效性不足、內部控制和風險防控能力薄弱等問題仍然突出，一些信用社脫農傾向明顯；郵政儲蓄功能單一，吸收的存款極少用于支持農村等。

　　農村金融產品和服務方式不適合農村特點。現有的各類小額信貸機構資金來源有限，可持續性差；大量缺乏抵押品又難以找到擔保方的小型、微型企業和農戶的資金需求問題沒有得到有效解決。

　　公共財政覆蓋農村范圍有限。農村行路難、飲水不安全、供水難、環境污染難治理等問題仍然突出。城鄉教育資源差距大，基本醫療服務城鄉差距過大。農村社會養老保險、醫療保險、最低生活保障以及失地農民社保、農民工社保等社會保障體系還很不健全。

　　城鄉勞動者平等的就業制度尚未形成。城鄉勞動者同工不同酬，農民工工資長期偏低。農民工超時間勞動比較普遍，戶籍制度成為農民工謀求機會公平、待遇平等、權益保障和融入城市社會的最大障礙。

　　深層矛盾三：農民持續增收困難，縮小城鄉居民收入差距前景堪憂。

　　城鄉居民收入差距持續擴大，不僅成為“三農”問題的主要癥結，而且成為國民經濟增長的重要制約，到2020年農民人均純收入要實現比2008年翻一番的目標，今后12年年均增長速度必須保持在5.95%以上。從過去30年農民收入增長的經驗看，這是一個需要付出較大努力才能實現的目標。如果今后國民經濟出現較大波動，農民增收出現徘徊甚至滑坡，農民人均純收入翻一番的目標就有可能落空。

　　深層矛盾四：農村社會不平等程度加深，兼顧各方利益和搞好社會管理難度加大。

　　農民利益訴求表達渠道不暢。農民缺乏自己的利益代表人，利益表達渠道不暢。

　　農村社會組織發育和作用發揮不足。農村社會組織力量過于弱小，社會參與力弱，發揮作用的制度空間狹小。

　　進一步深化農村改革的方向

　　強化農民土地承包經營權，健全土地承包經營權流轉市場。

　　完善土地承包經營權權能。十七屆三中全會明確提出，現有土地承包關系保持穩定并長久不變，夯實了黨的農村土地承包政策的基礎。有利于減少現行農村土地產權關系中內含的不確定性，使農民形成長期的預期。

　　規范土地承包經營權流轉。十七屆三中全會關于土地承包經營權流轉的政策與過去一脈相承，明確提出，允許農民采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉土地承包經營權，并限定了“三個不得”：即不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。必須防止采用行政命令去推進土地流轉，積極培育土地流轉中介服務組織，加強土地承包經營權流轉管理和服務。

　　推進農業經營體制創新，提高農民組織化程度。

　　我國兩億多農戶的分散經營方式，導致農民難以保護自身利益，農產品生產與市場需求難以有效銜接，農業服務成本難以降低，農業勞動生產率水平難以提高。在穩定農村基本經營制度的基礎上，把家庭分散經營的優勢與統一經營和服務的優勢結合起來，形成有活力的農村經營體制，這是走中國特色農業現代化道路需要解決好的一個根本性問題。十七屆三中全會明確提出，統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。這是一個具有重要理論創新意義的論斷。

　　改革征地制度，建立城鄉統一的建設用地市場。

　　首先應嚴格界定公益性和經營性建設用地。縮小強制性征地的范圍。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保證農民合法權益。

　　其次，合理確定征地補償標準。十七屆三中全會決定對完善征地補償機制提出了新的要求，即“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償”。同時，解決好被征地農民就業、住房和社會保障問題。

　　再次，改革農村集體建設用地使用制度。隨著工業化、城鎮化的發展，農村集體建設用地的資產價值已經顯現出來。推動農村集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，與國有建設用地享有平等權益，以公開規范的方式轉讓農村集體建設用地土地使用權，可以防止以權力扭曲集體土地的流轉價格，有利于充分挖掘集體建設用地的巨大潛力，有利于形成反映市場供求關系的土地價格，建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系，促進土地在競爭性使用中實現更合理的配置。

　　放松對農村金融的管制，加快建立普惠型農村金融體系。

　　健全農村金融服務體系。明確各類正規涉農金融機構職能，強化銀行業金融機構的支農責任；放寬農村金融機構準入政策，規范發展多種形式的新型農村金融機構；鼓勵發展適合農村特點和需要的小額信貸和微型金融服務。

　　健全政策性農業保險制度，積極探索適合我國國情的政策性農業保險經營機制和發展模式，加快建立農業再保險和巨災風險分散機制。

　　完善農業支持保護制度。

　　完善對農業生產和農民增收的財政支持與補貼政策。根據我國加入WTO所作的承諾，目前我國加大對農業支持力度尚有很大空間。對農業實施大規模、廣覆蓋的支持和保護政策在我國還是剛剛開始，要大幅度增加各級財政對農業的投入總量，提高財政預算內支出用于農業的比重。

　　完善農產品價格形成機制。從改革開放30年來的情況看，我國城鄉居民收入差距能夠縮小的時期，都是農產品價格上漲幅度較大的時期。這表明，使農產品價格保持在合理的水平上，對實現今后農民增收的政策目標至關重要。

　　加快建立城鄉統一公共服務制度。

　　要逐步改變城鄉分治的制度安排狀況，形成城鄉統一的制度框架，促進公共財政資源在城鄉均衡配置，為城鄉居民共享經濟社會發展成果提供制度保障。

　　保護農民工合法權益，推進農民工市民化進程。

　　消除影響農村勞動力自由流動的制度障礙，完善城鄉統一、平等競爭的勞動力市場。

　　抓住工資和勞動保護等突出問題，促進企業改善生產條件確保農民工生產安全，享受工傷及職業病的待遇。

　　保障進城務工人員子女在城市享有平等的受教育權利；積極改善農民工居住條件；盡快提高養老保險、醫療保險等對農民工的覆蓋程度。

　　推進城鄉二元戶籍制度改革。

　　更新農村治理理念，轉換社會治理方式。

　　在農村工作中，政府規劃一切、管理一切的方法已經行不通了，應建立政府與鄉村社會的新型關系，改變政府對于鄉村社會的行政性管理和控制，讓鄉村內部的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發揮應有的作用。(作者為國務院發展研究中心農村部部長）