新聞背景:國家發(fā)展改革委、財政部、交通運輸部和國家稅務(wù)總局12月5日公布了《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》，方案將汽油消費稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。明確改革方案將于2009年1月1日起實施。上述四部委當日發(fā)布公告，就改革方案向社會公開征求意見，征求意見時間至12月12日。

　　爭論不休緣于立法價值取向模糊

　　口喬新生

　　姍姍來遲的燃油稅改革方案，在社會各界引起了巨大的反響。可令人感到奇怪的是，這些討論不是集中在燃油稅改革價值取向本身，而是集中在燃油稅改革之后不同群體利益得失的計算方面。不同群體、不同階層對這項改革方案褒貶不一，甚至在同一個階層或者群體，有車族和無車族對這項方案也產(chǎn)生了巨大的分歧。

　　目前的改革方案，只能被稱作是一種“替代性”方案，它既無法解決公平效率問題，同時也無法解決環(huán)境保護的問題。這一方案具有以下三個特征:首先，實行定量征收，而不是按比例征收。每公升油增加一元錢，所有使用成品油的消費者，都必須繳納燃油稅。這個方案以形式上的公平，掩蓋了實質(zhì)上的不公平。不少學者為農(nóng)用機動車和其他不需要繳納養(yǎng)路費的用戶感到憤憤不平，這次改革，困難群體又一次成為了犧牲品。

　　其次，淡化了燃油稅征收對環(huán)境保護的積極作用，強調(diào)尊重現(xiàn)實，而不是立足長遠。假如燃油稅改革的目的是為了環(huán)保，那么，燃油稅的征收標準應(yīng)該高于現(xiàn)行的標準，那些使用機動車的用戶，在污染環(huán)境、占用公共資源的同時，應(yīng)當付出更多的代價。可是，無論決策者還是宣傳部門口徑似乎空前一致———征收燃油稅改革不會增加機動車用戶的負擔。這就讓人感到不可思議。既然征收燃油稅是為了與現(xiàn)在的油價保持一致，或者僅僅只是取代各類收費項目，那么，對現(xiàn)有的收費項目進行簡單合并，或者取消不合理的收費項目，或許是更加可行的制度安排。看來決策者不敢觸及強大的既得利益集團的切身利益。這就使得燃油稅改革變得可有可無，甚至人為地增加社會紛擾。

　　第三，征收燃油稅具有節(jié)約資源、可持續(xù)發(fā)展的意義，可是，改革方案既沒有考慮到資源的有效利用問題，更沒有理順我國不合理的自然資源分配關(guān)系。從性質(zhì)上來說，燃油稅是一種不同于其他消費稅的資源消費稅。所以，征收燃油稅的目的，除了節(jié)約資源、保護環(huán)境之外，還有一種類似于經(jīng)濟學上的地租性質(zhì)。換句話說，凡是開采石油、生產(chǎn)加工石油產(chǎn)品的企業(yè)，都必須向資源所有人繳納地租或者租稅。在我國現(xiàn)有的稅收體制中，雖然有類似的稅收體制安排，但是，征收環(huán)節(jié)和征收的方法極不科學。開征燃油稅，就是要從根本上理順我國在自然資源開采和利用方面的各種利益關(guān)系。可是，決策者似乎只考慮到了消費者的承受能力問題，而沒有考慮到所有權(quán)人的利益保護問題。這就使得燃油稅很難從根本上保護地球不可再生的資源，也很難使國家的自然資源得到合理利用。

　　坦率地說，在討論有關(guān)燃油稅問題的時候，一些人把手段當做目的，把結(jié)果當成了原因，把所要解決的問題當做討論的前提。這就使得不同階層、不同群體在制度設(shè)計上各執(zhí)一端，很難有效達成共識。

　　征收燃油稅的價值取向非常明確，那就是在石油資源十分稀缺的前提下，千方百計地提高石油資源的使用成本。征收燃油稅，可以在一定程度上降低無謂的損耗。在交通事業(yè)發(fā)展過程中，既要提高個人購置家用轎車的成本，又要增加家用轎車使用成本，逐步提高燃油稅的稅率，讓公眾習慣于使用公共交通工具，從而最大限度地節(jié)約資源、保護環(huán)境，提高公共交通設(shè)施的利用效率。

　　可惜的是，決策部門不敢大張旗鼓地宣傳自己的主張，而有關(guān)利益集團出于自身利益的考慮，拼命強調(diào)既得利益的合理性。但決策者必須清醒地意識到，改革的價值取向不明確，只會增加混亂，而不會形成共識。

　　燃油稅改革固然要照顧到各方面的利益，但是燃油稅改革就是要增加燃油的使用成本，從而保護環(huán)境、節(jié)約資源。如果因燃油稅改革而使得人們不愿意購買車輛，從而影響了汽車工業(yè)的發(fā)展，那么，決策者應(yīng)當出臺配套措施，解決相應(yīng)的問題。不能為了淡化矛盾，“王顧左右而言他”，更不能為了討好各方面的利益集團，而小修小補，最終使燃油稅改革方案變得不倫不類。

　　各國的立法經(jīng)驗證明，如果立法的價值取向相對復(fù)雜，那么，立法者應(yīng)當學會效益評估，并且分清主次矛盾，使立法的目的更加明確。如果法制協(xié)調(diào)和宣傳部門針對不同的群體發(fā)表不同的意見，試圖討好不同的利益團體，那么，最終很可能會變得灰頭土臉，改革措施也會徹底變形。