江蘇明年將出臺省級城管工作規章

　　江蘇省政府法制辦主任孫如林透露，江蘇省明年將出臺一部統一規范全省城市管理相對集中行政處罰權工作的政府規章。

　　近日，由江蘇省人大法制委和政府法制辦等部門有關負責人組成的視察調研組前往淮安、張家港、無錫等市縣，調查城管隊伍在執法實踐中面臨的問題。不少執法人員反映，行政處罰權的集中行使面臨部門利益的障礙；一些欠發達的地區還存在以罰代管的現象，一定程度上催生了“粗暴執法”現象的屢屢發生。

　　據介紹，這部即將出臺的省級城管工作規章，將明確解決上述問題，同時包括城市管理相對集中行政處罰權的范圍和申報程序，市、縣、區城市管理行政執法體制和城市管理行政執法隊伍的法律地位，城市管理行政執法局與相關執法機關的協調配合制度與機制等。

　　孫如林說，江蘇還將研究制訂全省統一的城市管理行政執法規范，進一步規范執法人員的執法行為，減少執法人員的裁量度，防止行政處罰權的濫用。

　　相對集中行政處罰權面臨爭議 欠發達地區以罰代管催生“粗暴執法”

　　江蘇官員再說城管那些事

　　●城管立法的重要目的之一就是嚴格界定城管的執法范圍，哪些領域城管可以執法，哪些領域專屬于其他行政部門管理，城管不能進入。城管和其他部門的管理職能有交叉和沖突的執法領域應如何劃定執法權限，不能形成“有利益就爭著管、無利益就沒人管”的局面。

　　●如果能夠認定城管執法是行政執法的一個組成部分，立法就應賦予其法定的執法手段或者說是執法權。這種執法手段還應和城管的管理職能相對應，如調查權、罰款權在立法中是否予以設定？如果設定，其權限又該如何掌握？如何避免與其他部門的行政處罰權發生沖突和矛盾？在城管行使處罰權時，如何保障行政管理相對人的司法救濟權？上述問題都是城管立法不容回避的問題，必須一一得到破解。

     新聞延伸

　　“一味地靠‘驅趕’、‘封堵’，結果就是‘對抗’和‘沖突’，錢沒有罰到幾個，名聲卻搞得很壞，不值得的�！�

　　———城管執法人員心聲

　　“我的大部分工作時間都放在了市容管理上，單調而瑣碎�！眹绖偸墙�蘇省淮安市城管行政執法支隊一大隊大隊長，帶領著手下9名執法人員和23個協管員，負責淮安城區主干道承德路、翔宇大道的城管綜合執法。

　　單位的正式上班時間是8點半，但他每天7點左右就要“上路”了，“因為上班高峰前后是流動攤販、占道經營等最集中、最活躍的時間，隊員們早就到崗開始一天的工作了，我的職責就是檢查他們儀容是否整齊，是否缺崗漏崗�！�

　　一圈轉過來，差不到8點多到辦公室，嚴剛又要準備召集大家回來，把路上看到的情況通報一下。接著就是處理各種投訴、舉報和審批材料。差不多到10點鐘，繼續開著皮卡上路，這回，會帶上一兩個執法隊員，巡查各個被老百姓投訴反映的違法搭建、破壞綠化、占道經營問題。

　　“幾乎沒有時間吃飯，因為總是和老百姓出行高峰沖突。”嚴剛介紹說，城管剛剛建立的前幾年，人員都是從建設、規劃、園林綠化等各個部門抽調來的，年齡、學歷素質高低不同、工作經歷千差萬別。由于沒有規范的管理，往往各自為政，處罰不透明的現象也多�！傲P款單最多一天十多起，被罰的人大多是‘討生計’的，打打罵罵是常事，有些事自己也看不慣�！眹绖偼嘎墩f，城管在市里的機關評議中，曾經是“三差”單位。

　　從2003年起，淮安市確立了以“民生”為主題的城管執法工作新定位，優先幫助弱勢人群謀生，增設統一規范的服務攤點也成為了城管人員的工作職責�！熬拖耦I導強調的，一味地靠‘驅趕’、‘封堵’，結果就是‘對抗’和‘沖突’，錢沒有罰到幾個，名聲卻搞得很壞，不值得的。”嚴剛說，現在主要是以糾正違法問題為主，一天可以達到50多起，而罰單一個月也就是20多張，“管得輕松多了”。

　　同樣的崗位，無錫市城管行政執法支隊錫山大隊長袁留苑似乎管得更為辛苦。

　　“忙乎了一個晚上了，出動了幾十號人，整治312國道附近貨場周邊的大貨車亂停車問題。因為這些大貨車司機很容易結伙鬧事，為了達到執法效果，出動人就得多，但執法成本也很大�！痹�留苑說話的時候頻頻搖頭，“其他部門難管的事，都少不了城管的‘份兒’，很多矛盾集中在我們身上，哪一天沒有受到領導批評，就算是受到‘表揚’了。”

　　袁留苑說，每天他接手的包括亂停車、亂占道路經營等方面的罰單有六七張，此外還要調查處理違章搭建�！耙郧埃�和我們打架、無端謾罵城管人員的事情比較多，有些群眾只是關注城管打了人罵了人了，很少有人知道，我們去處罰這些違法行為之前，實際上已經為了糾正他們的違法行為‘跑斷了腿’、‘磨破了嘴皮子’�！痹�留苑說，現在領導和群眾也逐步了解到我們的作用了，責備我們的聲音少了，理解和支持我們的聲音多了。

　　從處于城市執法的“邊緣”隊伍，到獲得認可的“正規”部隊，城管執法，經歷了多年的“風雨飄搖”和突破進步后，誰也不能否認他們維護城市文明和進步的“生力軍”作用。江蘇省政府法制辦副主任沈秋潮評價說。

　　行政處罰權集中行使，涉及到財政、編制、人事、建設、工商、公安、環保等諸多管理領域和執法部門，的確存在著部門利益的問題。整合資源，不僅需要政府領導統一認識，還需要“舍得放棄”已有的處罰權等部門利益。

　　———政府法制辦相關負責人語

　　從2000年開始，江蘇省在城市管理領域開展了相對集中行政處罰權工作，到目前為止，13個省轄市和24個縣(市)經國務院和省政府批準在城市管理領域開展了相對集中行政處罰權工作，成立了城市管理行政執法局，集中行使市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、市政、環境保護、工商行政和公安交通管理方面法律、法規、規章規定的全部和部分行政處罰權，占到了全省市縣總數的56.9%。

　　沈秋潮介紹說，相對集中行政處罰權改變了“七頂大蓋帽管一頂小草帽”的格局，使原有執法隊伍被撤銷或者相應精簡，執法主體更加明確，執法力量更為集中，執法體制進一步理順。

　　然而，據記者了解，雖然江蘇56.9%的市縣都集中行使了行政處罰權，但還是有相當部分的地方，由于對相對集中行政處罰權工作的性質和定位還存在模糊認識，不愿意放棄相應的權力。

　　2008年2月19日下午，宿遷市宿城區倉集鎮3名“城管”人員駕駛一輛無牌“城管執法車”，在該鎮境內連釀兩起交通事故，致使一位5歲男童及其祖母當場死亡，另一位12歲女孩重傷。事故發生后，駕車司機不聽路人勸阻駕車逃逸，被群眾追趕攔截后，3人竟然棄車而逃，后經宿遷警方全力追捕，肇事人員得以歸案。

　　事后經查得知，肇事人員并非城管正式工作人員，只是臨時工，所謂城管隊也是倉集鎮城建部門成立管理的，并不具有真正意義上的“城管執法”職能。這些并非“城管”的“城管”，不僅開著車身漆上“城管執法”的車輛，甚至還穿著“城管”制服。而在宿遷市，除了市城管局經過批準有集中處罰權，底下所有的區縣都沒有批準成立真正意義上的城管綜合執法隊伍。

　　“雖然有少數城市管理行政執法局認為目前執法人員、執法手段和執法保障還不到位，不宜集中行使，但的確存在著部門利益的問題�！苯�蘇省政府法制辦行政執法監督處黃吉明處長說，要使這類事件不再發生，需要把這七八個部門的執法隊伍進行統一管理，這也是市縣政府落實依法行政工作的需要。

　　黃吉明說，行政處罰權集中行使，涉及到財政、編制、人事、建設、工商、公安、環保等諸多管理領域和執法部門，在執法人員招錄、職權劃分、人員培訓、工作溝通等方面都需要整合資源，不僅需要政府領導統一認識，還需要“舍得放棄”已有的處罰權等部門利益。

　　執法人員“公務員”身份的不明朗，“穿制服”執法，實際上處在“上面”要“取締”，“底下”不得已“悄悄做”的尷尬狀態中。人員素質不高，極少數城管行政執法人員言語粗魯，舉止失范，甚至違法違紀，在社會上造成了相當大的負面影響。

　　———政府法制辦相關負責人語

　　2003年9月，張家港市全面啟動了城市管理相對集中行政處罰工作，并著手構建“城鄉一體”、覆蓋全市的行政執法網絡，不僅成立了市、鎮兩級城管委，還通過推進城管進社區，建立街道城管辦，并建立了16個城管執法中隊。

　　“市委市政府把重要的創建責任放在了城管局，我們除了建立長效規范的執法機制外，別無他路�！痹撌谐枪芫珠L黃亞平介紹說，為此，張家港市出臺了有關城市容貌標準、機動車輛停放管理、戶外廣告和招牌設置等30余項契合市情民意的規范性文件，同時第一個在全省范圍內對相對集中行政處罰權所涉及的9部法律規章、57個大項違法違規行為的自由裁量權，細化為270余項具體處罰標準，并出臺《行政執法錯案追究制》等，以制度和規則來約束執法過程中的違紀違規行為。

　　據統計，五年多來，張家港市累計查處了9萬余起各類違規行為，未發生一起行政復議被撤銷或訴訟敗訴案件。

　　希不希望送子女去某個單位工作，可以從很大程度上說明市民對這個單位的認可度。黃亞平介紹說，有一年，他們經過批準向社會公開招錄90名執法隊員，結果報名的人數近5000人，符合條件參加考試的有1600余人。別的地方進城管隊伍“難為情”，在張家港，子女畢業后能夠進城管部門工作穿上“制服”執法，成為了榮耀的事情。95%的執法人員是大專以上文化程度，就是在協管員中，這個比例也高達49%。

　　但據了解，2000年國務院辦公廳《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》規定，集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員，而在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業混編、混崗，極少數地方目前仍未解決執法人員參照公務員管理這一問題。這既影響了執法的嚴肅性，又給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難題。

　　據介紹，在較早實行相對集中行政處罰工作的城市，城管工作的發展雖然日趨規范化，其“執法地位”也深受各界認可，但是，執法人員“公務員”身份的不明朗，“穿制服”執法，實際上處在“上面”要“取締”，“底下”不得已“悄悄做”的尷尬狀態中。

　　此外，一個城市到底有多少城管執法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。

　　據了解，在江蘇，城管執法人員的編制，人事部門大多參照建設部關于市容監察人員定員數的比例確定，多以城市人口的萬分之二至萬分之三為基準，顯然難以滿足目前城市管理工作的現狀和行政執法實際的需要。此外，在江蘇一些地方“占編”的正式執法人員中，仍有20%以上的人不足大專文化程度，成為這支隊伍進一步提高素質的障礙。

　　“人員素質不高，極少數城管行政執法人員不能正確處理執法過程中碰到的情況和問題，言語粗魯，舉止失范，甚至違法違紀，在社會上造成了相當大的負面影響。”江蘇省政府法制辦行政執法監督處黃吉明處長說。

　　一些欠發達的地區“以罰代管”的現象還大量存在，一定程度上催生了“粗暴執法”現象的屢屢發生。運動式管理還容易形成“整治———反彈———整治”的怪圈，引起群眾的反感。制訂一部統一規范的政府規章已刻不容緩。

　　———政府法制辦相關負責人語

　　城管執法工作的初衷是為了解決城市臟、亂、差，是為了城市的“臉皮”。但是，由于在市容管理中面對的人群主要是那些靠擺設攤點解決生計、填飽肚皮的低收入群眾，“臉皮”和“肚皮”的矛盾日益凸顯。

　　讓群眾滿意，有很多事要做。淮安市城管局局長張東來認為，在一些經濟發達、社會管理較為完善的市縣，他們的地位、待遇尚有政府財力的保障，而在一些欠發達的地區，由于執法保障不到位，以罰代管的現象還大量存在，一定程度上催生了“粗暴執法”現象的屢屢發生。

　　黃吉明坦陳：“我省少數經濟欠發達地方，由于財政經費保障不能全部到位，少數城管行政執法局盡管實行了罰繳分離、收支兩條線制度，但在實際工作中，罰沒收入還與利益有著某種關聯�！�

　　張東來還認為，由于制度建設不到位，法律責任不明確，使得“長效化、制度化管理”成為了城管工作的最大難點。運動式、突擊式、應付式的管理還容易形成“整治———反彈———整治”的怪圈，引起群眾的反感。

　　江蘇省政府法制辦主任孫如林認為，制訂一部統一規范全省城市管理相對集中行政處罰權工作的省政府規章已刻不容緩。

　　據孫如林介紹，計劃將于明年出臺的這部省級城管工作規章，將明確解決城市管理相對集中行政處罰權的范圍、申報程序，市、縣、區城市管理行政執法體制，城市管理行政執法隊伍的法律地位和責任追究等問題。此外，江蘇還將研究制訂全省統一的城市管理行政執法規范，進一步規范執法人員的執法行為，減少執法人員的裁量度，防止行政處罰權的濫用，提升城市管理行政執法規范化建設的標準和水平。

　　相關鏈接

　　●12月2日晚7時許，在廣東省廣州市寶華路16號商鋪門前，6名城管隊員在整治亂擺攤時，受到“走鬼”(即無牌流動小販)的阻撓，雙方發生了肢體接觸，導致3名“走鬼”受傷。據稱，城管方面也有一人受傷，但說法未獲證實。目前，事件原因警方正在進一步調查。

　　●11月27日中午12時許，在北京市中山公園北側筒子河邊，一名發放小廣告的17歲男孩被兩名城管隊員追趕，跑到筒子河北岸。隨后，男孩突然躍入河中，溺水身亡。天安門城管分局表示，尚不清楚死者是被迫跳河還是不慎墜河，兩名城管隊員正在接受警方調查。

　　●11月27日下午1時許，在江蘇省南京市龍蟠路花木公司附近，一名小販將水果攤擺在門外經營，城管隊員依法查處。小販不服，雙方發生激烈肢體沖突。小販趁人不備，突然從店內抽出一把鋒利水果刀，一刀捅向城管隊員馮某的左腰，馮某當即血流如注，被送往醫院搶救。

　　記者手記

　　城市管理，這個十分“中性”的工作名詞，在市縣黨政負責人眼里，是一個繞不開的“命題”。而在大部分公眾眼里，頻頻見諸于報端的“城管打人”事件，又使“城管”成為“亂執法”的代表性“熱詞”。

　　其實，在城管背負“惡名”的同時，卻少有人去客觀評價“城管執法”在城市現代化建設中的角色。更為關鍵的是：這支隊伍成立數十年，雖經多方呼吁，卻仍處于“無法可依”的境地。管理體制種類繁多，機構建設五花八門，執法人員素質參差不齊，種種問題都說明，要達到官民都首肯的“和諧城管”，還有很多問題需要正視和解決。(記者丁國鋒)