從更深遠(yuǎn)的意義來講，我們應(yīng)當(dāng)盡量減少授權(quán)性規(guī)范，應(yīng)該形成一種立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機(jī)關(guān)判斷規(guī)則的法律邏輯體系。只有這樣，才能避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共利益條款自我授權(quán)

　　曾幾何時，拆遷，由于涉及到各方的切實(shí)利益，已成為現(xiàn)代城市管理中的一根十分敏感的神經(jīng)。11月13日中國新聞網(wǎng)曝出，近日南京出了一個名副其實(shí)的“釘子戶”，房主葉先生為了對付強(qiáng)拆在房頂上釘了一萬八千枚鐵釘，并以面包車和廢輪胎堵路，成了南京繁華街頭的一道駭人風(fēng)景。而11月17日、18日兩天，甘肅省隴南市武都區(qū)東江鎮(zhèn)30多名拆遷戶集體到市委上訪，反映隴南市行政中心搬遷問題，并發(fā)生了群體性事件，部分上訪人員沖擊市政府機(jī)關(guān)，砸壞車輛和辦公設(shè)施，打傷了武警。2007年10月1日被稱為改變國人財(cái)富觀念的《中華人民共和國物權(quán)法》頒布實(shí)施，人們曾對這一法律充滿了期待。有分析人士指出，由此產(chǎn)生的城市房屋拆遷問題將會迎刃而解，“釘子戶”維權(quán)將會受到法律的保護(hù)。這種對法律的信仰和崇拜，當(dāng)然是中國社會轉(zhuǎn)型時期一個可喜的現(xiàn)象。但事實(shí)上，物權(quán)法實(shí)施一年多來，城市房屋拆遷中的各種矛盾并沒有真正得到緩解，“釘子戶”維權(quán)也并沒有變得更加容易。

　　從上述兩個案例可以看到，城市拆遷中的各種社會矛盾依然存在，并有激化的可能。因此，物權(quán)法雖然頒布了，但與之配套的具體法律法規(guī)范還沒有來得及修改，執(zhí)行中的各種問題也還依然存在。有消息稱，國務(wù)院正在計(jì)劃修改《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》。修改的目的是為了平衡各方利益，減少政府與被拆遷人之間的矛盾，使政府能夠從拆遷活動中超脫出來。但是這里有些問題是必然繞不開的，公共利益的問題、拆遷的法律性質(zhì)的問題等。就此中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會發(fā)展研究中心主任喬新生教授發(fā)表了自己的看法。

　　如何從法律上界定公共利益

　　喬新生：在起草物權(quán)法的時候，學(xué)術(shù)界曾經(jīng)對如何定義公共利益進(jìn)行過廣泛的討論。有學(xué)者提出，一定要讓政府在發(fā)布征收決定的時候，讓征收決定的行為能夠成為行政訴訟的對象。成為行政訴訟的對象就意味著可以由法院來對什么是公共利益作出具體的判斷。換句話說，是否屬于公共利益不取決于行政機(jī)關(guān)，而取決于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)在制定法律規(guī)范的時候，務(wù)必要明確具體的公共利益；司法機(jī)關(guān)可以行使自由裁量權(quán)，明確公共利益。

　　但問題是，公共利益不是一個非常明確的法律概念，所以，立法機(jī)關(guān)不可能在制定法律條文的時候，對公共利益作出明確的規(guī)定，在大陸法國家，司法機(jī)關(guān)沒有明確的法律依據(jù)，也不能隨便依照公共利益條款自由裁量。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中最常出現(xiàn)的問題是，政府打著公共利益的幌子，強(qiáng)制拆遷居民的房屋。所以，國務(wù)院在制定《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的時候，不能借助公共利益條款自我授權(quán)，而應(yīng)當(dāng)把行政征收拆遷行為自覺地限定在公共利益的范圍之內(nèi)。換句話說，公共利益只能在”法律“之中尋找，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)慎重使用公共利益條款。

　　同時，公共利益與個人利益之間不是緊張關(guān)系，而是一種相輔相成的關(guān)系。個人利益是根本，公共利益是特殊的個人利益。在現(xiàn)代民主社會，為了更好地保護(hù)公民的個人利益，可以通過制定完善法律，授權(quán)行政機(jī)關(guān)把個人利益通過特殊的程序轉(zhuǎn)化為公共利益。公共利益存在必須具有合法性、合理性和普遍性。合法性是公共利益的本質(zhì)特征，沒有了法律依據(jù)，那么，公共利益就不復(fù)存在；合理性是指公共利益必須大于可能損害的個人利益，如果公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所受到損害的個人利益，那么，公共利益就具有荒謬性；當(dāng)然，公共利益是多數(shù)人的利益，在現(xiàn)實(shí)生活中公共利益必須具有普遍性，必須得到社區(qū)多數(shù)居民的贊成和擁護(hù)。各國憲法規(guī)定，在涉及到公民基本權(quán)利的問題上，不存在公共利益的問題。我國立法法和憲法對保護(hù)公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利都有明確的規(guī)定。全國人大常委會在修改《城市房地產(chǎn)管理法》的時候，特別規(guī)定，”征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件“。

　　公共利益是一個典型的概括性規(guī)范，它應(yīng)當(dāng)具備合法性、合理性、普遍性的特征，在現(xiàn)實(shí)生活中既不能由行政機(jī)關(guān)自由裁量；也不能由司法機(jī)關(guān)自由裁量。在具體實(shí)施的過程中，公共利益只能出現(xiàn)在”法律“條文中，但是，行政法規(guī)完全可以根據(jù)法律的授權(quán)，對如何實(shí)現(xiàn)公共利益作出具體規(guī)定。

　　當(dāng)然，從更深遠(yuǎn)的意義來講，我們應(yīng)當(dāng)盡量減少授權(quán)性規(guī)范，應(yīng)該形成一種立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機(jī)關(guān)判斷規(guī)則的法律邏輯體系。只有這樣，才能避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共利益條款自我授權(quán)，也只有這樣，才能防止國家權(quán)力機(jī)關(guān)在公共利益的認(rèn)定方面出現(xiàn)自相矛盾，從而損害公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　政府在城市拆遷中扮演的角色

　　喬新生：概括起來說，當(dāng)前房屋拆遷存在以下五個問題：

　　首先，政府在房屋拆遷問題上大包大攬，開發(fā)商袖手旁觀。這是一種非常奇怪的法律關(guān)系。強(qiáng)調(diào)房屋拆遷的民事屬性，就是要告誡政府，在多數(shù)情況下不能成為城市房屋拆遷法律關(guān)系當(dāng)事人，也不能作為城市房屋拆遷糾紛的調(diào)解人，政府在房屋拆遷問題上應(yīng)該無所作為。房地產(chǎn)開發(fā)商在與房屋所有權(quán)人展開談判的時候，政府應(yīng)當(dāng)處于相對超脫的地位，政府不能急切地參與到法律關(guān)系當(dāng)中，扮演當(dāng)事人的角色。

　　其次，政府在處理有關(guān)房屋拆遷問題的時候，必須首先明確是否為了公共利益，假如政府可以拿出明確的”法律“依據(jù)，證明政府必須實(shí)施征收行為，那么，房屋拆遷就是征收的結(jié)果，住房所有權(quán)人只能通過行政訴訟的方式實(shí)施權(quán)利救濟(jì)，而不能采用阻撓開發(fā)商實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)的方式，扮演“釘子戶”的角色。

　　第三，假如是為了公共利益的需要，由政府興建市政工程或者其他大型公共產(chǎn)品項(xiàng)目，政府有責(zé)任解決所有的征收問題。在實(shí)施拆遷的過程中，必須嚴(yán)格依照法定的程序，不能設(shè)立房屋拆遷公司，通過直接或者間接的方式損害住房所有權(quán)人的利益。換句話說，政府為了公共利益需要而實(shí)施的拆遷，必須有明確的征收依據(jù)，必須符合拆遷的程序要求。

　　第四，征收和拆遷是兩種不同的法律行為，在征收的前提下可能會涉及到拆遷問題；但是拆遷并不都意味著征收。所以，國務(wù)院在制定有關(guān)行政法規(guī)時，必須把征收和拆遷區(qū)分開來，不能把征收拆遷混為一談。征收是原因，而拆遷是征收的結(jié)果。在必要的時候可以制定國有資產(chǎn)法，或者制定專門的征收法，規(guī)范國家政府行為。

　　第五，為了公共利益的需要實(shí)施征收行為是一種非常特殊的政府行為，除此之外，還有為了國家利益的需要而實(shí)施的征收行為。所以，今后全國人大及其常委會在制定法律的時候，必須注意區(qū)分為了國家利益的征收和為了公共利益的征收，不能把二者混為一談。在法律中必須明確國家利益、公共利益確認(rèn)的程序，防止少數(shù)人打著國家利益或者公共利益的幌子不斷地侵犯公民的個人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　城市房屋拆遷管理?xiàng)l例如何修改

　　喬新生：在制定有關(guān)法律規(guī)范的時候，我們應(yīng)該盡可能地從保護(hù)房屋所有權(quán)人的利益出發(fā)，限制行政拆遷行為。換句話說，為了公共利益的需要，政府可以實(shí)施拆遷行為，但是，在拆遷補(bǔ)償?shù)臅r候必須依照市場規(guī)則，按照市場平均價格進(jìn)行補(bǔ)償。在無法從根本上改變中國法律體系整體結(jié)構(gòu)的情況下，在具體法律文件制定過程中，為房屋所有權(quán)人爭取更多的利益，這是立法者的首要價值目標(biāo)。所以，在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中限制行政機(jī)關(guān)的征收行為才應(yīng)是立法目的。

　　國務(wù)院有關(guān)部門主持起草《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，其初衷是為了更好地處理拆遷涉及到的各種社會關(guān)系，減少政府與被拆遷人之間的矛盾，平衡各方面的利益。正因?yàn)槿绱耍�我們才�?yīng)該強(qiáng)調(diào)城市房屋拆遷的民事屬性。在征收的依據(jù)確定之后，政府拆遷補(bǔ)償必須按照公平原則，不能為了公共利益的需要，而減少對被拆遷人的補(bǔ)償范圍或者補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。

　　公共利益是一個繞不開的法律問題，但是，在涉及到城市房屋征收拆遷問題上，《城市房地產(chǎn)管理法》修正案，已經(jīng)作出了非常明確的規(guī)定。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》應(yīng)該具有雙重職能：對內(nèi)約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，對外保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，兩者相輔相成，不可偏廢。(文字整理秦平)