從更深遠(yuǎn)的意義來講，我們應(yīng)當(dāng)盡量減少授權(quán)性規(guī)范，應(yīng)該形成一種立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機(jī)關(guān)判斷規(guī)則的法律邏輯體系。只有這樣，才能避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共利益條款自我授權(quán)

　　曾幾何時(shí)，拆遷，由于涉及到各方的切實(shí)利益，已成為現(xiàn)代城市管理中的一根十分敏感的神經(jīng)。11月13日中國(guó)新聞網(wǎng)曝出，近日南京出了一個(gè)名副其實(shí)的“釘子戶”，房主葉先生為了對(duì)付強(qiáng)拆在房頂上釘了一萬八千枚鐵釘，并以面包車和廢輪胎堵路，成了南京繁華街頭的一道駭人風(fēng)景。而11月17日、18日兩天，甘肅省隴南市武都區(qū)東江鎮(zhèn)30多名拆遷戶集體到市委上訪，反映隴南市行政中心搬遷問題，并發(fā)生了群體性事件，部分上訪人員沖擊市政府機(jī)關(guān)，砸壞車輛和辦公設(shè)施，打傷了武警。2007年10月1日被稱為改變國(guó)人財(cái)富觀念的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布實(shí)施，人們?cè)鴮?duì)這一法律充滿了期待。有分析人士指出，由此產(chǎn)生的城市房屋拆遷問題將會(huì)迎刃而解，“釘子戶”維權(quán)將會(huì)受到法律的保護(hù)。這種對(duì)法律的信仰和崇拜，當(dāng)然是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一個(gè)可喜的現(xiàn)象。但事實(shí)上，物權(quán)法實(shí)施一年多來，城市房屋拆遷中的各種矛盾并沒有真正得到緩解，“釘子戶”維權(quán)也并沒有變得更加容易。

　　從上述兩個(gè)案例可以看到，城市拆遷中的各種社會(huì)矛盾依然存在，并有激化的可能。因此，物權(quán)法雖然頒布了，但與之配套的具體法律法規(guī)范還沒有來得及修改，執(zhí)行中的各種問題也還依然存在。有消息稱，國(guó)務(wù)院正在計(jì)劃修改《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》。修改的目的是為了平衡各方利益，減少政府與被拆遷人之間的矛盾，使政府能夠從拆遷活動(dòng)中超脫出來。但是這里有些問題是必然繞不開的，公共利益的問題、拆遷的法律性質(zhì)的問題等。就此中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任喬新生教授發(fā)表了自己的看法。

　　如何從法律上界定公共利益

　　喬新生：在起草物權(quán)法的時(shí)候，學(xué)術(shù)界曾經(jīng)對(duì)如何定義公共利益進(jìn)行過廣泛的討論。有學(xué)者提出，一定要讓政府在發(fā)布征收決定的時(shí)候，讓征收決定的行為能夠成為行政訴訟的對(duì)象。成為行政訴訟的對(duì)象就意味著可以由法院來對(duì)什么是公共利益作出具體的判斷。換句話說，是否屬于公共利益不取決于行政機(jī)關(guān)，而取決于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)在制定法律規(guī)范的時(shí)候，務(wù)必要明確具體的公共利益；司法機(jī)關(guān)可以行使自由裁量權(quán)，明確公共利益。

　　但問題是，公共利益不是一個(gè)非常明確的法律概念，所以，立法機(jī)關(guān)不可能在制定法律條文的時(shí)候，對(duì)公共利益作出明確的規(guī)定，在大陸法國(guó)家，司法機(jī)關(guān)沒有明確的法律依據(jù)，也不能隨便依照公共利益條款自由裁量。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中最常出現(xiàn)的問題是，政府打著公共利益的幌子，強(qiáng)制拆遷居民的房屋。所以，國(guó)務(wù)院在制定《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的時(shí)候，不能借助公共利益條款自我授權(quán)，而應(yīng)當(dāng)把行政征收拆遷行為自覺地限定在公共利益的范圍之內(nèi)。換句話說，公共利益只能在”法律“之中尋找，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)慎重使用公共利益條款。

　　同時(shí)，公共利益與個(gè)人利益之間不是緊張關(guān)系，而是一種相輔相成的關(guān)系。個(gè)人利益是根本，公共利益是特殊的個(gè)人利益。在現(xiàn)代民主社會(huì)，為了更好地保護(hù)公民的個(gè)人利益，可以通過制定完善法律，授權(quán)行政機(jī)關(guān)把個(gè)人利益通過特殊的程序轉(zhuǎn)化為公共利益。公共利益存在必須具有合法性、合理性和普遍性。合法性是公共利益的本質(zhì)特征，沒有了法律依據(jù)，那么，公共利益就不復(fù)存在；合理性是指公共利益必須大于可能損害的個(gè)人利益，如果公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所受到損害的個(gè)人利益，那么，公共利益就具有荒謬性；當(dāng)然，公共利益是多數(shù)人的利益，在現(xiàn)實(shí)生活中公共利益必須具有普遍性，必須得到社區(qū)多數(shù)居民的贊成和擁護(hù)。各國(guó)憲法規(guī)定，在涉及到公民基本權(quán)利的問題上，不存在公共利益的問題。我國(guó)立法法和憲法對(duì)保護(hù)公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利都有明確的規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)在修改《城市房地產(chǎn)管理法》的時(shí)候，特別規(guī)定，”征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件“。

　　公共利益是一個(gè)典型的概括性規(guī)范，它應(yīng)當(dāng)具備合法性、合理性、普遍性的特征，在現(xiàn)實(shí)生活中既不能由行政機(jī)關(guān)自由裁量；也不能由司法機(jī)關(guān)自由裁量。在具體實(shí)施的過程中，公共利益只能出現(xiàn)在”法律“條文中，但是，行政法規(guī)完全可以根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)公共利益作出具體規(guī)定。

　　當(dāng)然，從更深遠(yuǎn)的意義來講，我們應(yīng)當(dāng)盡量減少授權(quán)性規(guī)范，應(yīng)該形成一種立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行規(guī)則、司法機(jī)關(guān)判斷規(guī)則的法律邏輯體系。只有這樣，才能避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共利益條款自我授權(quán)，也只有這樣，才能防止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在公共利益的認(rèn)定方面出現(xiàn)自相矛盾，從而損害公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　政府在城市拆遷中扮演的角色

　　喬新生：概括起來說，當(dāng)前房屋拆遷存在以下五個(gè)問題：

　　首先，政府在房屋拆遷問題上大包大攬，開發(fā)商袖手旁觀。這是一種非常奇怪的法律關(guān)系。強(qiáng)調(diào)房屋拆遷的民事屬性，就是要告誡政府，在多數(shù)情況下不能成為城市房屋拆遷法律關(guān)系當(dāng)事人，也不能作為城市房屋拆遷糾紛的調(diào)解人，政府在房屋拆遷問題上應(yīng)該無所作為。房地產(chǎn)開發(fā)商在與房屋所有權(quán)人展開談判的時(shí)候，政府應(yīng)當(dāng)處于相對(duì)超脫的地位，政府不能急切地參與到法律關(guān)系當(dāng)中，扮演當(dāng)事人的角色。

　　其次，政府在處理有關(guān)房屋拆遷問題的時(shí)候，必須首先明確是否為了公共利益，假如政府可以拿出明確的”法律“依據(jù)，證明政府必須實(shí)施征收行為，那么，房屋拆遷就是征收的結(jié)果，住房所有權(quán)人只能通過行政訴訟的方式實(shí)施權(quán)利救濟(jì)，而不能采用阻撓開發(fā)商實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)的方式，扮演“釘子戶”的角色。

　　第三，假如是為了公共利益的需要，由政府興建市政工程或者其他大型公共產(chǎn)品項(xiàng)目，政府有責(zé)任解決所有的征收問題。在實(shí)施拆遷的過程中，必須嚴(yán)格依照法定的程序，不能設(shè)立房屋拆遷公司，通過直接或者間接的方式損害住房所有權(quán)人的利益。換句話說，政府為了公共利益需要而實(shí)施的拆遷，必須有明確的征收依據(jù)，必須符合拆遷的程序要求。

　　第四，征收和拆遷是兩種不同的法律行為，在征收的前提下可能會(huì)涉及到拆遷問題；但是拆遷并不都意味著征收。所以，國(guó)務(wù)院在制定有關(guān)行政法規(guī)時(shí)，必須把征收和拆遷區(qū)分開來，不能把征收拆遷混為一談。征收是原因，而拆遷是征收的結(jié)果。在必要的時(shí)候可以制定國(guó)有資產(chǎn)法，或者制定專門的征收法，規(guī)范國(guó)家政府行為。

　　第五，為了公共利益的需要實(shí)施征收行為是一種非常特殊的政府行為，除此之外，還有為了國(guó)家利益的需要而實(shí)施的征收行為。所以，今后全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定法律的時(shí)候，必須注意區(qū)分為了國(guó)家利益的征收和為了公共利益的征收，不能把二者混為一談。在法律中必須明確國(guó)家利益、公共利益確認(rèn)的程序，防止少數(shù)人打著國(guó)家利益或者公共利益的幌子不斷地侵犯公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　城市房屋拆遷管理?xiàng)l例如何修改

　　喬新生：在制定有關(guān)法律規(guī)范的時(shí)候，我們應(yīng)該盡可能地從保護(hù)房屋所有權(quán)人的利益出發(fā)，限制行政拆遷行為。換句話說，為了公共利益的需要，政府可以實(shí)施拆遷行為，但是，在拆遷補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候必須依照市場(chǎng)規(guī)則，按照市場(chǎng)平均價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。在無法從根本上改變中國(guó)法律體系整體結(jié)構(gòu)的情況下，在具體法律文件制定過程中，為房屋所有權(quán)人爭(zhēng)取更多的利益，這是立法者的首要價(jià)值目標(biāo)。所以，在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中限制行政機(jī)關(guān)的征收行為才應(yīng)是立法目的。

　　國(guó)務(wù)院有關(guān)部門主持起草《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，其初衷是為了更好地處理拆遷涉及到的各種社會(huì)關(guān)系，減少政府與被拆遷人之間的矛盾，平衡各方面的利益。正因?yàn)槿绱耍�我們才�?yīng)該強(qiáng)調(diào)城市房屋拆遷的民事屬性。在征收的依據(jù)確定之后，政府拆遷補(bǔ)償必須按照公平原則，不能為了公共利益的需要，而減少對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償范圍或者補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。

　　公共利益是一個(gè)繞不開的法律問題，但是，在涉及到城市房屋征收拆遷問題上，《城市房地產(chǎn)管理法》修正案，已經(jīng)作出了非常明確的規(guī)定。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》應(yīng)該具有雙重職能：對(duì)內(nèi)約束行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，對(duì)外保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，兩者相輔相成，不可偏廢。(文字整理秦平)