新聞緣起

　　10月27日，十一屆全國人大常委會第五次會議舉行了第三次全體會議，會議聽取了全國人大常委會副委員長陳至立關于檢查《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱環評法)實施情況的報告。

　　作為對規劃環評提出了明確法律要求的環評法，在2003年9月1日獲得通過時，被人們廣泛關注。該法的頒布也被認為是10年來我國環境立法最為重大的進展。

　　今年，全國人大常委會對該法第一次進行法律實施情況檢查。檢查的重點：一是各級政府執行環評法的力度和實施效果，二是環評制度和環評能力建設情況，三是容易造成水和大氣污染的項目環評的檢查，四是規劃環評的推動。

　　今年6月至7月，全國人大常委會開展了《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱環評法)執法檢查。這是該法自2003年9月實施以來，全國人大常委會首次對環評法的實施情況進行檢查。各級政府執行環評法的力度和實施效果如何？怎樣進一步推動規劃環評？環評法再次引起代表委員和社會各界的廣泛關注。

　　成效 1.5萬億元污染項目“下馬”

　　執法檢查報告顯示，環評法實施后，國務院提高了燃煤火電、鋼鐵、石化等13個高耗能、高排放行業建設項目的環保準入標準，從2006到2007年，原國家環保總局通過對涉及投資近1.5萬億元的377個“兩高一資”(高耗能、高排放和資源性)項目的環評做出了不予審批或暫緩審批的決定，遏制了環境污染和生態破壞進一步惡化的勢頭。

　　環評法的實施也優化了產業結構和行業結構。據環境保護部測算，環評法實施5年來，累計減少COD排放量1406萬噸、二氧化硫排放量2510萬噸，有效促進了節能減排和“十一五”約束性指標任務的完成。

　　審批建設項目環評117萬件

　　環評法實施后，建設項目環評制度全面實施。國務院及其有關部門依法對三峽工程、西氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路等一大批國家重大工程項目進行了環評。從法律實施至2007年底，全國共審批各類建設項目環評117萬件，環評涉及的領域和范圍日益擴大。

　　嚴格環評前置審批，停建一批建設項目。2007年，廣東省各級政府通過環評審批共否決了不符合環評要求的項目4811個。新疆近日依據環評結果否決了總投資3.3億元的煤炭項目。

　　查處了一批違法企業，有效減輕了環境污染和生態破壞。2005至2006年，原國家環保總局依法查處了總投資超過600億元的違反環評法的項目。2006年，國務院有關部門對不符合環評要求的1194個項目進行了查處。近3年來，國土資源部會同有關部門對環境影響嚴重的500余家礦山企業進行了整頓和規范。

　　問題 “批小建大”難遏制

　　執法檢查報告指出，當前違反環評法規定的行為仍時有發生。據環保部門和監察部門統計，僅2007年全國就清理出51件與環評法有關規定不相符合的地方性文件。

　　一些地區和部門存在著“未批先建”、“批小建大”、“未評先批”等違法現象。據環境保護部反映，2007年原國家環保總局通報的涉及全國22個省(區、市)電力、鋼鐵等12個行業的82個項目中，有59個嚴重違反環評法。同時，一些企業“批小建大”造成環境隱患。陜西省黃隴煤炭基地大佛寺礦井環評批準生產規模為400萬噸/年，建設過程中擅自將工程規模變更為600萬噸/年。在規劃環評方面，存在“不環評也審批”或“先審批后環評”的違法現象。據環境保護部反映，有的專項規劃有條件組織環評的，在未完成甚至未開展環評的情況下就通過了規劃審批。

　　不買票先上車

　　執法檢查報告認為，強調審批而忽視全過程監管的問題比較突出。據環境保護部統計，僅該部審批的項目中，大約就有10%以上未申請驗收即擅自投運，而申請驗收的項目中又有20%以上未完全落實環評報告中提出的環保措施和要求。2007年初，原國家環保總局在對100多個市縣的上百個工業園區、500多家企業的現場檢查中發現，有40%的建設項目缺乏后續監管，環評報告書提出的環保對策和措施難以得到落實。

　　有些執法部門對未報或未批環評就擅自開工建設項目處理不到位，對違法企業的處罰措施只有罰款，而沒有依法勒令停止建設，嚴重損害了法律的權威性和嚴肅性。山東魏橋鋁電有限公司一期160萬噸/年氧化鋁生產線“未批先建”，被查處后，又違規開工建設240萬噸/年的氧化鋁生產線。類似情況不少省(區、市)都不同程度存在。

　　此外，對違反環評法行為當事人追究行政責任落實不到位。執法部門往往以“不造成巨大經濟損失”為由，或者以“不能影響當地經濟發展”為由，開脫責任，使違法者未能得到法律規定本應受到的行政處罰或刑事責任追究。此次執法檢查情況顯示，極少有因行為當事人違反環評法和行政管理部門責任人不作為，而受行政處罰或因失職犯罪而被追究刑事責任的情況。

　　審批缺乏統一標準

　　2007年全國各級環保部門共審批環評項目28萬個。環評審批任務如此繁重，而全國尚未建立統一的環評質量標準考核體系。

　　執法檢查報告指出，統一的環評質量標準的缺乏，影響了環評的科學性。有關部門反映，現行建設項目環評按照投資主體和投資額來劃定分級審批范圍，往往會使一些投資限額以上、不符合要求的項目肢解送審通過審批，還有的一些中小企業投資額度小而污染嚴重的項目也在審批過程中得以通過。此外，省市縣各級層層設立專家庫，專家水平參差不齊；選擇環評審查小組的專家帶有主觀意向；一些環評審批部門沒有按照環評法的相關要求，將審批中未采納的結論和審查意見存檔。由于環評審批缺乏統一的環評質量標準，甚至產生了污染企業和被淘汰的落后產能異地轉移現象。檢查中了解到，2007年藍藻事件之后，江蘇被查處的太湖流域個別污染企業改向蘇北和其他地區轉移。

　　建議

　　在十一屆全國人大常委會第五次會議的分組討論上，與會代表圍繞執法檢查報告提出了相應的建議和對策。

　　能否在立法過程中授權綜合執法？

　　黃躍金委員認為，現在法比較多，有的是相近的法，或者一個系統涉及到好幾個法，或者一項工作涉及到很多部門。很多法需要執法力量的資源整合、加強綜合執法，以加大執法力度、執法宣傳和全過程管理。達列力汗·馬米汗委員提出，國家環境保護部已正式組建，環評法的法律主體清楚后，環境保護部門從上到下的體制應該盡快理順。

　　環評能否和整體規劃相銜接？

　　烏日圖委員認為，環評不僅要評建設項目，評工業和能源類行業，評鐵路、公路、港口等區域規劃，還要和地區經濟社會發展規劃相聯系。林強委員提出，現在很多時候是單獨就某一個企業、某一個項目進行環評，這樣可能給項目帶來很多困難和問題。他認為，環評法執法檢查報告提出的“要進一步健全規劃環評制度，推動規劃環評全面開展”非常重要，環評制度要和整體規劃很好地結合，才有利于環評工作。

　　汪恕誠委員在分析該問題出現原因時認為，現在的環評比較重視環評報告本身，就事論事。要改變這一現象，需要和區域的總量指標、整個國家的總量指標掛起鉤來。全國人大代表黃細花認為，環境影響評價這一概念的提出，不僅僅是項目的環評，更重要的是政策、決策或者是法律的環評建議，因此應該加強規劃環評的力度，在適當的時候開展政策和決策環評。

　　　能否由中立機構聘請公司做環評？

　　全國人大代表蔡素玉認為，環評法最大的問題就是環境評估的工作由項目發起人來做，這使得整個環評的公正性、公信力大打折扣。環評本來是一個非常好的機制，是使大家減少爭論的一個工具，但是如果是由項目發起人來做的話就減少了公信力，其建議今后能夠修改環評法，改為由中立機構聘請環評公司做環評的工作。

　　謝克昌委員對此表示贊同，他認為關鍵問題是要真正依靠法律、代表人民的利益去評估規劃、項目。石秀詩委員認為，要盡快解決環評編制機構與審批部門脫鉤的問題，保證環評審批的公正性和科學性。

　　干部考核評估中增加環境因素？

　　謝克昌委員說，根據環評也曾多次公布過區域限批的規劃、項目，但不少最后都被批準。究其原因，至少是這些項目所在的區域在強調GDP，強調發展，而忽略了為什么會出現環境問題、如何徹底解決這些問題。劉德培委員建議，在干部的考核和評估體系中，增加環境因素，并置于重要位置上。關于領導責任制的問題，朱啟委員表示贊同。他認為，一定要把環保保護和治理任務納入到各級領導任期內，政績不能光看GDP，要把環境保護和治理作為一項重要的任務突出出來。莊先委員則以2004年在福建閩江流域上游水口庫區出現的大面積水葫蘆為例，提出要抓緊對“問題環境”的治理。(陳瑜）