新聞緣起

　　10月27日，十一屆全國人大常委會第五次會議舉行了第三次全體會議，會議聽取了全國人大常委會副委員長陳至立關(guān)于檢查《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱環(huán)評法)實施情況的報告。

　　作為對規(guī)劃環(huán)評提出了明確法律要求的環(huán)評法，在2003年9月1日獲得通過時，被人們廣泛關(guān)注。該法的頒布也被認為是10年來我國環(huán)境立法最為重大的進展。

　　今年，全國人大常委會對該法第一次進行法律實施情況檢查。檢查的重點：一是各級政府執(zhí)行環(huán)評法的力度和實施效果，二是環(huán)評制度和環(huán)評能力建設(shè)情況，三是容易造成水和大氣污染的項目環(huán)評的檢查，四是規(guī)劃環(huán)評的推動。

　　今年6月至7月，全國人大常委會開展了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱環(huán)評法)執(zhí)法檢查。這是該法自2003年9月實施以來，全國人大常委會首次對環(huán)評法的實施情況進行檢查。各級政府執(zhí)行環(huán)評法的力度和實施效果如何？怎樣進一步推動規(guī)劃環(huán)評？環(huán)評法再次引起代表委員和社會各界的廣泛關(guān)注。

　　成效 1.5萬億元污染項目“下馬”

　　執(zhí)法檢查報告顯示，環(huán)評法實施后，國務(wù)院提高了燃煤火電、鋼鐵、石化等13個高耗能、高排放行業(yè)建設(shè)項目的環(huán)保準入標準，從2006到2007年，原國家環(huán)保總局通過對涉及投資近1.5萬億元的377個“兩高一資”(高耗能、高排放和資源性)項目的環(huán)評做出了不予審批或暫緩審批的決定，遏制了環(huán)境污染和生態(tài)破壞進一步惡化的勢頭。

　　環(huán)評法的實施也優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)。據(jù)環(huán)境保護部測算，環(huán)評法實施5年來，累計減少COD排放量1406萬噸、二氧化硫排放量2510萬噸，有效促進了節(jié)能減排和“十一五”約束性指標任務(wù)的完成。

　　審批建設(shè)項目環(huán)評117萬件

　　環(huán)評法實施后，建設(shè)項目環(huán)評制度全面實施。國務(wù)院及其有關(guān)部門依法對三峽工程、西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等一大批國家重大工程項目進行了環(huán)評。從法律實施至2007年底，全國共審批各類建設(shè)項目環(huán)評117萬件，環(huán)評涉及的領(lǐng)域和范圍日益擴大。

　　嚴格環(huán)評前置審批，停建一批建設(shè)項目。2007年，廣東省各級政府通過環(huán)評審批共否決了不符合環(huán)評要求的項目4811個。新疆近日依據(jù)環(huán)評結(jié)果否決了總投資3.3億元的煤炭項目。

　　查處了一批違法企業(yè)，有效減輕了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。2005至2006年，原國家環(huán)保總局依法查處了總投資超過600億元的違反環(huán)評法的項目。2006年，國務(wù)院有關(guān)部門對不符合環(huán)評要求的1194個項目進行了查處。近3年來，國土資源部會同有關(guān)部門對環(huán)境影響嚴重的500余家礦山企業(yè)進行了整頓和規(guī)范。

　　問題 “批小建大”難遏制

　　執(zhí)法檢查報告指出，當(dāng)前違反環(huán)評法規(guī)定的行為仍時有發(fā)生。據(jù)環(huán)保部門和監(jiān)察部門統(tǒng)計，僅2007年全國就清理出51件與環(huán)評法有關(guān)規(guī)定不相符合的地方性文件。

　　一些地區(qū)和部門存在著“未批先建”、“批小建大”、“未評先批”等違法現(xiàn)象。據(jù)環(huán)境保護部反映，2007年原國家環(huán)保總局通報的涉及全國22個省(區(qū)、市)電力、鋼鐵等12個行業(yè)的82個項目中，有59個嚴重違反環(huán)評法。同時，一些企業(yè)“批小建大”造成環(huán)境隱患。陜西省黃隴煤炭基地大佛寺礦井環(huán)評批準生產(chǎn)規(guī)模為400萬噸/年，建設(shè)過程中擅自將工程規(guī)模變更為600萬噸/年。在規(guī)劃環(huán)評方面，存在“不環(huán)評也審批”或“先審批后環(huán)評”的違法現(xiàn)象。據(jù)環(huán)境保護部反映，有的專項規(guī)劃有條件組織環(huán)評的，在未完成甚至未開展環(huán)評的情況下就通過了規(guī)劃審批。

　　不買票先上車

　　執(zhí)法檢查報告認為，強調(diào)審批而忽視全過程監(jiān)管的問題比較突出。據(jù)環(huán)境保護部統(tǒng)計，僅該部審批的項目中，大約就有10%以上未申請驗收即擅自投運，而申請驗收的項目中又有20%以上未完全落實環(huán)評報告中提出的環(huán)保措施和要求。2007年初，原國家環(huán)保總局在對100多個市縣的上百個工業(yè)園區(qū)、500多家企業(yè)的現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)，有40%的建設(shè)項目缺乏后續(xù)監(jiān)管，環(huán)評報告書提出的環(huán)保對策和措施難以得到落實。

　　有些執(zhí)法部門對未報或未批環(huán)評就擅自開工建設(shè)項目處理不到位，對違法企業(yè)的處罰措施只有罰款，而沒有依法勒令停止建設(shè)，嚴重損害了法律的權(quán)威性和嚴肅性。山東魏橋鋁電有限公司一期160萬噸/年氧化鋁生產(chǎn)線“未批先建”，被查處后，又違規(guī)開工建設(shè)240萬噸/年的氧化鋁生產(chǎn)線。類似情況不少省(區(qū)、市)都不同程度存在。

　　此外，對違反環(huán)評法行為當(dāng)事人追究行政責(zé)任落實不到位。執(zhí)法部門往往以“不造成巨大經(jīng)濟損失”為由，或者以“不能影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展”為由，開脫責(zé)任，使違法者未能得到法律規(guī)定本應(yīng)受到的行政處罰或刑事責(zé)任追究。此次執(zhí)法檢查情況顯示，極少有因行為當(dāng)事人違反環(huán)評法和行政管理部門責(zé)任人不作為，而受行政處罰或因失職犯罪而被追究刑事責(zé)任的情況。

　　審批缺乏統(tǒng)一標準

　　2007年全國各級環(huán)保部門共審批環(huán)評項目28萬個。環(huán)評審批任務(wù)如此繁重，而全國尚未建立統(tǒng)一的環(huán)評質(zhì)量標準考核體系。

　　執(zhí)法檢查報告指出，統(tǒng)一的環(huán)評質(zhì)量標準的缺乏，影響了環(huán)評的科學(xué)性。有關(guān)部門反映，現(xiàn)行建設(shè)項目環(huán)評按照投資主體和投資額來劃定分級審批范圍，往往會使一些投資限額以上、不符合要求的項目肢解送審?fù)ㄟ^審批，還有的一些中小企業(yè)投資額度小而污染嚴重的項目也在審批過程中得以通過。此外，省市縣各級層層設(shè)立專家?guī)欤瑢＜宜�平參差不齊；選擇環(huán)評審查小組的專家?guī)в兄饔^意向；一些環(huán)評審批部門沒有按照環(huán)評法的相關(guān)要求，將審批中未采納的結(jié)論和審查意見存檔。由于環(huán)評審批缺乏統(tǒng)一的環(huán)評質(zhì)量標準，甚至產(chǎn)生了污染企業(yè)和被淘汰的落后產(chǎn)能異地轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。檢查中了解到，2007年藍藻事件之后，江蘇被查處的太湖流域個別污染企業(yè)改向蘇北和其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。

　　建議

　　在十一屆全國人大常委會第五次會議的分組討論上，與會代表圍繞執(zhí)法檢查報告提出了相應(yīng)的建議和對策。

　　能否在立法過程中授權(quán)綜合執(zhí)法？

　　黃躍金委員認為，現(xiàn)在法比較多，有的是相近的法，或者一個系統(tǒng)涉及到好幾個法，或者一項工作涉及到很多部門。很多法需要執(zhí)法力量的資源整合、加強綜合執(zhí)法，以加大執(zhí)法力度、執(zhí)法宣傳和全過程管理。達列力汗·馬米汗委員提出，國家環(huán)境保護部已正式組建，環(huán)評法的法律主體清楚后，環(huán)境保護部門從上到下的體制應(yīng)該盡快理順。

　　環(huán)評能否和整體規(guī)劃相銜接？

　　烏日圖委員認為，環(huán)評不僅要評建設(shè)項目，評工業(yè)和能源類行業(yè)，評鐵路、公路、港口等區(qū)域規(guī)劃，還要和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系。林強委員提出，現(xiàn)在很多時候是單獨就某一個企業(yè)、某一個項目進行環(huán)評，這樣可能給項目帶來很多困難和問題。他認為，環(huán)評法執(zhí)法檢查報告提出的“要進一步健全規(guī)劃環(huán)評制度，推動規(guī)劃環(huán)評全面開展”非常重要，環(huán)評制度要和整體規(guī)劃很好地結(jié)合，才有利于環(huán)評工作。

　　汪恕誠委員在分析該問題出現(xiàn)原因時認為，現(xiàn)在的環(huán)評比較重視環(huán)評報告本身，就事論事。要改變這一現(xiàn)象，需要和區(qū)域的總量指標、整個國家的總量指標掛起鉤來。全國人大代表黃細花認為，環(huán)境影響評價這一概念的提出，不僅僅是項目的環(huán)評，更重要的是政策、決策或者是法律的環(huán)評建議，因此應(yīng)該加強規(guī)劃環(huán)評的力度，在適當(dāng)?shù)臅r候開展政策和決策環(huán)評。

　　　能否由中立機構(gòu)聘請公司做環(huán)評？

　　全國人大代表蔡素玉認為，環(huán)評法最大的問題就是環(huán)境評估的工作由項目發(fā)起人來做，這使得整個環(huán)評的公正性、公信力大打折扣。環(huán)評本來是一個非常好的機制，是使大家減少爭論的一個工具，但是如果是由項目發(fā)起人來做的話就減少了公信力，其建議今后能夠修改環(huán)評法，改為由中立機構(gòu)聘請環(huán)評公司做環(huán)評的工作。

　　謝克昌委員對此表示贊同，他認為關(guān)鍵問題是要真正依靠法律、代表人民的利益去評估規(guī)劃、項目。石秀詩委員認為，要盡快解決環(huán)評編制機構(gòu)與審批部門脫鉤的問題，保證環(huán)評審批的公正性和科學(xué)性。

　　干部考核評估中增加環(huán)境因素？

　　謝克昌委員說，根據(jù)環(huán)評也曾多次公布過區(qū)域限批的規(guī)劃、項目，但不少最后都被批準。究其原因，至少是這些項目所在的區(qū)域在強調(diào)GDP，強調(diào)發(fā)展，而忽略了為什么會出現(xiàn)環(huán)境問題、如何徹底解決這些問題。劉德培委員建議，在干部的考核和評估體系中，增加環(huán)境因素，并置于重要位置上。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的問題，朱啟委員表示贊同。他認為，一定要把環(huán)保保護和治理任務(wù)納入到各級領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)，政績不能光看GDP，要把環(huán)境保護和治理作為一項重要的任務(wù)突出出來。莊先委員則以2004年在福建閩江流域上游水口庫區(qū)出現(xiàn)的大面積水葫蘆為例，提出要抓緊對“問題環(huán)境”的治理。(陳瑜）