“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”——在國(guó)內(nèi)省級(jí)政府中，上海第一個(gè)推行政府信息公開(kāi)制度，2004年5月1日，《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》開(kāi)始實(shí)施。4年之后的2008年5月1日，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)始實(shí)施。

　　自2004年上海的《規(guī)定》實(shí)施至今，政府信息公開(kāi)的“民告官”行政案件，上海已經(jīng)有近400起，居全國(guó)首位。

　　“上海的規(guī)章比較超前，司法救濟(jì)渠道也比較暢通，較早培育了市民維護(hù)自己知情權(quán)的意識(shí)”，華東政法學(xué)院教授、行政法專(zhuān)家鄒榮說(shuō)。

　　400起“民告官”案件，折射了什么樣的政府信息公開(kāi)狀況？且聽(tīng)先行者上海的“心路歷程”。

　　1起政府?dāng)≡V

　　13例和解撤訴

　　上海市高級(jí)人民法院行政庭庭長(zhǎng)殷勇介紹說(shuō)，這近400件案件中，絕大多數(shù)是針對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)信息行為，也有極個(gè)別案件是針對(duì)政府主動(dòng)公開(kāi)信息行為，即認(rèn)為某信息應(yīng)屬于政府主動(dòng)公開(kāi)的信息而政府尚未公開(kāi)。

　　這些案件中，有1起政府?dāng)≡V；有13起案件以和解撤訴；其余案件法院均駁回，“民告官”以敗訴告終。

　　唯一一例政府?dāng)≡V案件，敗訴方是上海市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)。今年5月15日，獅頭染料公司向上海市科委提出申請(qǐng)，要求公開(kāi)上海市高新技術(shù)企業(yè)(產(chǎn)品)認(rèn)定辦公室自1994年起至今認(rèn)定上海市染料研究所(現(xiàn)上海市染料研究所有限公司)“上海市高新技術(shù)企業(yè)”的程序及相關(guān)材料。上海市科委受理后，于同日作出《政府信息不予公開(kāi)告知書(shū)》，認(rèn)為該信息屬于商業(yè)秘密或者公開(kāi)可能導(dǎo)致商業(yè)秘密被泄露以及在調(diào)查、討論、處理過(guò)程中的政府信息，不應(yīng)予以公布。獅頭染料公司不服遂起訴。

　　上海市黃浦區(qū)法院審理后認(rèn)為，依照《政府信息公開(kāi)條例》及《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容，但是能夠區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以部分公開(kāi)及其獲取方式和途徑。獅頭染料公司申請(qǐng)的有關(guān)政府信息內(nèi)容并不能全部被商業(yè)秘密或者正在調(diào)查、討論、處理過(guò)程中的信息所涵蓋。科委對(duì)此未作甄別和區(qū)分處理，而是均不予公開(kāi)，違反了《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，黃浦區(qū)法院判決撤銷(xiāo)科委作出該《告知書(shū)》的具體行政行為。

　　司法判斷基準(zhǔn)

　　迫切需要建立

　　《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》以及《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施，大幅度提高了政府依法行政的意識(shí)和水平。如今，上海的所有政府部門(mén)都建立了專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的管理部門(mén)，完善了受理程序，并不斷梳理更新主動(dòng)公開(kāi)的目錄，政府的網(wǎng)上信息公開(kāi)量也不斷增長(zhǎng)。政府部門(mén)的“一把手”對(duì)信息公開(kāi)也越來(lái)越重視。

　　法規(guī)實(shí)施過(guò)程中，上海也碰到不少難題。

　　首先，究竟何為政府信息，在司法實(shí)踐中還存在爭(zhēng)議。比如，領(lǐng)導(dǎo)的批件、內(nèi)部請(qǐng)示過(guò)程中的上下級(jí)之間的函件，是否可以公開(kāi)？這些都期待明確的法律規(guī)定。

　　其次，在依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息方面，上海市的《規(guī)定》對(duì)申請(qǐng)人的資格未進(jìn)行任何限制，國(guó)務(wù)院的《條例》則有限制性規(guī)定，即“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”。但這仍然是一個(gè)很模糊的標(biāo)準(zhǔn)，給政府及司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)很大。

　　殷勇說(shuō)，在上海這400件案件中，絕大多數(shù)申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息與申請(qǐng)人本身沒(méi)有利害關(guān)系，出現(xiàn)了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用的現(xiàn)象。如上海靜安區(qū)一拆遷居民王某，就多次反復(fù)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。自2007年底至今，上海市第二中級(jí)人民法院已受理王某為原告的一審政府信息公開(kāi)行政案件16件；受理王某為上訴人的二審政府信息公開(kāi)行政案件122件。

　　殷勇提出，應(yīng)避免濫用申請(qǐng)權(quán)，他建議，一方面出臺(tái)細(xì)則明確原告資格；同時(shí)，政府也可以建立信息公開(kāi)共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

　　行政法專(zhuān)家鄒榮則持不同看法：“只要是政府信息，人人享有原告資格，不一定要有利害關(guān)系”。鄒榮說(shuō)，不應(yīng)該限定原告資格，只要是知情權(quán)被侵犯，就有權(quán)利起訴。鄒榮還強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定的公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，還必須依賴相應(yīng)的司法制度加以保障。為此，迫切需要建立政府信息公開(kāi)的司法規(guī)則以及司法判斷基準(zhǔn)。(包 蹇）