企業國有資產法“破繭而出”，使我國數十萬億國有資產的監管問題實現“有法可依”，但這只是國資立法的第一步

　　10月28日，歷經十五載，跨越三屆全國人大的《中華人民共和國企業國有資產法》終于高票通過，國家主席胡錦濤簽署主席令予以公布，將于明年5月1日起施行。

　　此前，在我國的各項法律法規中，并沒有針對國有資產界定、管理和使用的立法，可以說，企業國有資產法的出臺填補了這一歷史空白，也標志著我國國有資產保護將開啟新篇章。

　　多年來，國有資產的快速流失，已成了困擾改革與發展的一個日益嚴重的問題。在市場經濟條件下，加快國有資產管理體制改革，強化對國有資產的監管，建立約束機制，嚴防國有資產流失，已是經濟管理工作的當務之急。而此部法律的頒布實施，能否切實將國有資產管理好、運用好、保護好，把國有資產權益實現好、維護好，堵住國有資產流失的“黑洞”，成為各界普遍關注的焦點。

　　立法實現多點突破

　　在中國，國有資產分布廣泛，既有經營性資產、資源性資產，又有行政事業性資產。其中，經營性國有資產比重高，市場化取向也最為明確。據統計，截至2007年，中國共有國有企業11.5萬戶，資產總額35.5萬億元。自1984年擴大國企經營自主權之日起，中國的國企改制已走過二十多年的歷程，盡管國家逐漸加大了防止國有資產流失的力度，但國有資產流失的案例仍層出不窮。在國有資產領域，長期缺少一部專門的法律進行調整。

　　“歷經15年的艱辛起草后，企業國有資產法終于得以面世，既體現了該法律的復雜性，也體現了出臺這樣一部法律的緊迫性”，全國人大常委會國資法起草組成員之一、中國政法大學研究生院副院長李曙光教授在接受《瞭望》新聞周刊采訪時指出，這部法律的出臺，標志著我國數十萬億國有資產的監管問題實現“有法可依”，這從根本上解決了國有資產監管的法律依據，“之前連什么是國有資產都沒有定義，沒有法律，很多資產不明不白地流失了”。

　　企業國有資產法的出臺經歷了曲折的立法過程。從立法進程來看，起草于1993年的企業國有資產法，一直以來由于對國有資產范圍的劃定和監管機構的法律地位等問題爭議過大，經歷了立法機關的多次調研、討論和修改，其名稱也隨之由曾經的“國有資產法”而被改動。2007年12月，十屆全國人大常委會第三十一次會議對該法草案進行了初次審議，2008年6月，十一屆全國人大常委會第三次會議再次對其草案進行審議，時至今日已是第三次審議。

　　“經過第三次審議后出臺的法律，在國有企業的資產流動性問題、國資委的定位問題、關系國有資產出資人權益等重大事項都取得了突破”，對此法的新意，李曙光這樣分析道。

　　首先，從法律的范圍和適用性來看，此次出臺的企業國有資產法規定，所稱國有資產是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。這一條文明確包括金融企業國有資產在內的各類企業國有資產都適用本法規定。

　　談及此，李曙光告訴本刊記者，把金融國有資產納入企業國有資產范圍，“這是很大的一個亮點，也是最后審議取得的重大突破。這對今后國有資產的整合以及整個國有經濟的戰略調整都具有積極意義”。

　　鑒于金融資產的特殊性，同時也為了與現行國有資產監管體制相銜接，企業國有資產法也在附則中規定，金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。這樣就使金融企業國有資產的監管既適用于本法，又與商業銀行法、銀行業監督管理法、證券法、保險法等金融類法律和有關行政法規對金融企業監管的特別規定相銜接。

　　其二，權責明確助推國資保值增值。目前，履行國有資產出資人職責的機構主要是各地國資委，但對于國資委的定位問題一直是各方爭論的焦點。“國資委應成為一個‘純粹的’、‘干凈的出資人’，即剝離其本不應當承擔的監督管理的職能，只履行出資人的職責，而不承擔其他的義務”。談及此，李曙光告訴記者，企業國有資產法明確了國資委職能，為國資委行使職權提供了保障，明文規定履行出資人職責的機構代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即“管人、管事、管預算”。但同時，為了進一步推動市場化改革，法律還要求國資委等機構除履行出資人職責外，不得干預企業經營活動，這就將其監督管理職能剝離出來，有助于進一步實現“政企分開、政資分開”，有利于國資委集中精力做好國有資產的保值增值，做一個稱職的“老板”。

　　第三，公開公平公正成為防止國有資產流失的核心原則。在實踐中，國家出資企業的合并、分立、改制、增減資本、發行債券、重大投資、為他人提供擔保、國有資產轉讓以及大額捐贈、利潤分配、申請破產等事項是發生國有資產流失的主要環節。

　　李曙光分析說，針對這些國有資產流失的癥結，企業國有資產法對關系國有資產出資人權益的重大事項作了專章規定，并從企業改制、關聯方交易、資產評估和國有資產轉讓等各個方面進行詳細約束。“嚴防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為防止國有資產流失的核心原則。

　　接受采訪的研究者認為，法律從人大監督、行政監督、審計監督和社會監督四個方面構筑了全方位的監督體系，程序合法，渠道公開透明，才能夠真正實現科學監管。

　　第四個亮點在于法律上確立國有資本經營預算制度。

　　全國人大常委會委員、內務司法委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時說，長期以來國有資本經營收入沒有納入預算。而這次的法律中規定國有資本經營預算案單獨編制，納入本級政府預算，報本級人民代表大會批準，可以改變長期以來國有企業、國有資產所有權的虛置問題，也能夠真正體現全民所有、國家所有。“國有資本經營預算最終得以在法律中通過，是一個重要的亮點”，辜勝阻這樣對本刊記者說。

　　此外，針對如何選好人、管好人，企業國資法還對國家出資企業管理者的選擇和考核作了專章規定，明確履行出資人職責的機構可以任免或者建議任免企業的高級管理人員。

　　采訪中，研究者們表示，此舉將有助于加快培育國企職業經理人制度，督促企業管理者更有法律意識和管理意識。從而防范人為因素造成的國有資產流失。

　　國資流失之“殤”

　　國有資產范圍很廣，而此次的立法將焦點集中在經營性國有資產上，對此，在受訪的研究者看來，這是因為經營性國有資產在國有資產中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實踐中迫切需要專門立法的問題突出，而各方面對國有資產的關注，也主要是集中在確保企業國有資產的保值增值上。

　　從實踐中來看，國有企業改革進程中，有些地方、有些國有企業也出現了將國有資產低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產權益的現象，造成國有資產流失，這使其立法的迫切性更為凸顯。

　　在近期，因國企高管腐敗導致國資流失的案例令人震動。古井集團原董事長兼總裁王效金正是從創業型國企掌門人淪為貪腐分子的道路上，一路走到黑。雙輪集團原董事長兼總經理劉俊卿、金蟾集團原董事長兼總經理尹西才、皖能集團原董事長兼總經理張紹倉等創業型國企掌門人，都有著類似的軌跡。在這些案例背后顯示出，國企“掌門人”監管缺失給國資造成嚴重損失。

　　國有資產的流失包括國有資產管理過程中的流失，資產投資經營過程中的流失，企業改制重組、產權變更過程中的流失，企業經營管理過程中的流失，企業財務管理過程中的流失，企業營銷過程中的流失，企業管理決策中的流失，企業科研技術成果開發利用中的流失等。

　　在國企改革中，國有資產流失一直呈上升趨勢。據有關學者統計，僅從1982年到1992年，由于各種原因造成的國有資產流失、損失高達5000多億元。這個數字大約相當于1992年全國國有資產總量26000多億元的1/5，比1992年財政總收入4185億元還多800多億元。

　　正因如此，近年來，以健全制度、堵塞漏洞、切實維護國有資產權益、保障國有資產安全、促進國有經濟鞏固和發展的呼聲更高。每年都有許多全國人大代表提出盡快制定國有資產法的議案、建議。企業國有資產法的出臺將為國有資產構建一道“防火墻”。

　　國資保護尚在探索中前進

　　企業國有資產法的出臺，填補了國資立法的空白，有利于確保對經營性國有資產進行全面規制。但是，李曙光對本刊記者表示，“法律具體落實到什么程度還有待觀察。”他認為，此法需要進一步完善。在具體的細節和可操作性方面還有待討論。

　　從立法范圍來看，國有資產范圍很廣，但該法立法范圍比較窄，只關注經營性資產，行政事業單位資產和資源性資產并沒有涉及。談及此，李曙光不無憂慮地告訴記者，當前一些地方政府出于對財政的追求，對一些礦藏、海域等資源性國有資產隨意變賣，而且一直缺乏監管。這對于本身資源就緊缺的中國來說，無疑會加重發展過程中因資源匱乏所帶來的壓力。

　　辜勝阻委員亦認為，應將本部法律適用的范圍擴大到各類國有資產。

　　另一方面，從操作性上看，李曙光指出，法律中規定，其他政府部門也可以擔任出資人，“但像鐵道部這樣的機構，本身存在政企不分、政資不分的情況，亟待改革，若還讓其當出資人，也就在某種程度上承認了現有的各部門各行其是的體制”，他認為，目前的國有資產有一部分還分屬在各部委，并沒有劃歸國資委，這為下一步的改革增添了難度。

　　此外，將國資委的監管職能剝離出來后，這部分監管職能到底給誰，也尚未完全解決，履行監督職責的主體不夠明確也是存在的問題之一。

　　“應該看到，國有資產保護的路還很長，國資立法能走一步就前進一步”，在李曙光看來，應該相對于國有資產長期的法律缺失來說，企業國有資產法的出臺已是歷經風雨和曲折后的成果，來之不易。“應分步立法、逐漸推進，這部法律僅僅是起步”，李曙光如是說。(王仁貴）