以農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的規范化、制度化為標志，農村基層民主質量將大大提升

　　“將農村民主管理制度，與農村基本經營制度、農村土地管理制度、農業支持保護制度、現代農村金融制度、促進城鄉經濟社會發展一體化制度等，一并列入農村六大制度建設，是對十七大關于基層民主建設新要求的貫徹，也是全面建設小康社會目標在農村的具體化。”

　　民政部基層政權和社區建設司司長詹成付興奮地對《瞭望》新聞周刊記者說，此時，他手里拿著新華社10月19日受權發布的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)。

　　黨的十七大明確要求，把發展基層民主“作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”，并將基層民主制度與人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度等并列在一起，使之成為“堅持中國特色社會主義政治發展道路”的重要方面，還在新修正的黨章中增寫了“堅持和完善基層群眾自治制度”內容。均是希望通過發展基層民主，依法保障和落實人民當家作主的權利，最大限度地減少不和諧因素、增加和諧因素，為社會主義現代化建設服務。

　　十七屆三中全會決定對我國基層民主制度中涉及人口數量最多、范圍最廣的農村民主管理制度，進行了更加系統、全面的闡述。這表明在改革開放30年制度探索和經驗積累的基礎上，農村民主管理制度建設將更加重視民主質量的提升。

　　制度設計全面升級

　　決定在總結30年來推進基層民主的經驗后，對農村民主管理制度進行了更加完整、系統、全面的設計和闡述。一個指向更加清晰、要求更加具體、可操作性更強的農村民主管理制度體系呈現在人們面前。

　　其中，“擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協商、強化權力監督”被明確列為當前發展農村基層民主的重點。

　　“抓住了這四句話，就基本上把握住了農村基層民主的方向和重點，也回應了各界對改革方向的某些猜測”，長期研究、從事基層民主工作的詹成付對本刊記者說。

　　比如“擴大有序參與”，涉及到“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，擴大農民在縣鄉人大代表中的比例，密切人大代表同農民的聯系”、“深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐”等內容。

　　“推進信息公開”涉及村一級的村務公開、財務公開和鄉鎮政務公開等內容，也體現了與《政府信息公開條例》的對接。

　　“健全議事協商”涉及“完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制”等關鍵性改革內容，有望將農民的民主協商層面提至鄉鎮一級，依法保障農民參與權、表達權、監督權。

　　“強化權力監督”涉及深入開展“以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐”等內容。

　　除此以外，決定關于農村民主管理制度的闡述，還包含著一些保障制度健康發展的制度設計。

　　像“繼續推進農村綜合改革，2012年基本完成鄉鎮機構改革任務，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能”，意在形成鄉村兩級民主互動的嶄新局面。

　　又如“培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”，側重于應對新形勢下農村建設的新問題，也是擴大村民自治范圍的重要內容。

　　為確保基層民主在規范的軌道中發展，決定特別提到了“加強農村法制建設，完善涉農法律法規，增強依法行政能力，強化涉農執法監督和司法保護。加強農村法制宣傳教育，搞好法律服務，提高農民法律意識，推進農村依法治理”，實現民主與法制的配合與呼應。

　　為保證農村民主管理制度擁有良好的物質保障，決定還指出了“采取多種措施增強基層財力，逐步解決一些行政村運轉困難問題，積極穩妥化解鄉村債務。繼續做好農民負擔監督管理工作，完善村民一事一議籌資籌勞辦法，健全農村公益事業建設機制”等內容，減小農村民主管理在現實中的運行阻力。

　　“這些內容共同構成了一個邏輯嚴密、較為完善的制度體系。如此全面、系統地闡述農村民主管理制度的建設和健全方向，其目的都是為了保障農民享有更多更切實的民主權利”，詹成付解讀道。

　　突出“在實踐中解決問題”

　　2007年11月，在浙江省義烏市稠城街道東傅宅村進行村委會換屆選舉中，村民楊祥云和黃興榮分別當選為村委會主任和委員。

　　然而在此之前，經村民舉報、公安部門取證查實，二人為競選村委會主任，從5月份開始，以幾千到數萬元不等的價格向選民拉票，共花費9萬余元。根據《村民委員會組織法》，稠城街道村級組織換屆選舉領導小組當即宣布二人當選無效，組織另行選舉。公安機關根據《治安管理處罰法》分別給予二人9天和6天的行政拘留處罰。

　　在決策層看來，基層民主還大有完善的余地。諸如此類的賄選等現象，僅僅是農村民主選舉中的一個比較“扎眼”的問題。除此之外，村民民主決策程序不規范，民主管理形式化，民主監督不到位，也是困擾農村基層民主發展的難點。詹成付司長概述了目前農村基層民主發展存在的主要問題。

　　其一，在民主選舉中的違法和侵權事件時有發生。比如，有的村民選舉委員會成員、村委會候選人不是由村民依法推選和直接選舉產生，而是由鄉鎮政府、黨委或村黨組織指定；有的農村不按法定程序進行選舉，不公開計票，不當場公布選舉結果；有的村到屆不按時改選，原班子不選舉就連任；有的村換屆選舉后，老班子不交工作、不交賬，新班子履行不了職責；有的鄉鎮黨委和政府不是依法讓村民罷免村委會干部，而是直接用行政命令撤換。還有的地方以“停職”、“誡勉”、“離崗教育”等名目，變相用行政手段撤換村委會干部。這些做法都程度不同地違反了法律規定，侵犯了村民的自治權利。

　　其二，在民主決策中存在著用間接民主代替直接民主的傾向。比如，有的農村地區以村民會議召開難為由，長期不召開村民會議，法律規定須由村民會議決定的事項，未經村民會議授權就由村民代表會議作決定。有些村民代表開會前沒有同村民溝通，會上發表的只是個人意見。有的農村村民代表會議不但行使村務的代議權和決策權，而且還行使人事罷免權，自覺不自覺地用間接民主代替了直接民主，違背了村委會組織法的立法宗旨。還有些村莊在決策重大村務時，既不召開村民會議，也不召開村民代表會議，而是由黨組織或村委會，甚至黨組織領導人個人說了算，把村民自治變成了村干部自治，村民群眾很有意見。

　　其三，在民主管理中存在著不同程度的形式主義。比如，有的農村的村民自治章程、村規民約不是由干部群眾一起討論制定，而是由少數村干部制定，約束村民的多，而約束村干部的少。有的村村務公開內容不真實、公開的形式隨意性很大，流于形式。有些農村村務管理混亂，財務既不讓村民參與管理，也不向村民公布情況。這些做法使村民對村干部失去了信任，也直接影響了村務管理的民主化程度。

　　其四，在民主監督中存在薄弱環節。比如，有的農村村委會只向村民會議或村民代表會議報告工作，但不組織或不許對村委會成員進行評議。有的村委會既不向村民會議或村民代表會議報告工作，也不接受村民或村民代表評議，使得村委會得不到有效監督。有的農村實行村財鄉(鎮)管，使村民失去了管理和監督村財的權利。有的地方把村委會成員享受誤工補貼標準的決定權，集中到鄉鎮黨委、政府，削弱了村級民主監督的權利。

　　詹成付對本刊記者說，雖然農村基層民主制度已經走過了30年的制度探索和經驗積累過程，但是民主的實踐仍然不足，這是以上這些問題的主要成因。

　　民主的氛圍、習慣和能力不是一天養成的。作為人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，基層民主可謂培育人民民主能力的大學校。從1998年至今，《村民委員會組織法》頒布實施僅僅10年時間，村委會換屆選舉也只進行了3屆，農民民主意識和民主習慣的養成，基層干部的民主素質和對基層民主的認識，仍然需要在實踐中不斷磨練和成長。

　　在新的發展形勢下，面對農村勞動力的大規模流動，如何保障農民在流入地和流出地的民主權利；面對鄉村留守老人、婦女、兒童的增多，如何改進農村民主管理方式，合理提高老人和婦女在村民代表會議中的比例，進而增強基層民主參與的公平性和合理性；隨著農村社會利益和階層分化，如何使行業協會、產業協會等新興的社會組織有效參與村內事務的協商、決策和管理，這些新情況新問題也有待于在實踐中加以創造性地解決。

　　“實踐中出現的問題，只能回到實踐中加以解決。那些認為基層民主問題太多，主張放棄民主的激進觀點，以及對現實問題采取放任、回避態度的‘懶漢做法’，都是不負責任和不可取的”，詹成付說，“這就是為什么決定不惜‘文字成本’，在‘民主選舉’、‘民主決策’、‘民主管理’、‘民主監督’四個詞后面全部加上‘實踐’二字的原因。其目的就是在于強調實踐，強調‘在實踐中解決問題’。”

　　事實上，各地的基層民主實踐也正在不斷推進。比如今年，山西省紀委、組織部、公安廳和民政廳聯合發出通知，要求嚴肅選舉紀律、保障村委會換屆選舉秩序，對農村黨員干部群眾提出了“六個做到、六個不準”的要求，對換屆選舉中出現的賄選等行為“有報必查”、“露頭就打”。此前，浙江省也曾發出過類似的紅頭文件，并嚴肅查處了多起換屆選舉中出現的違法違紀案件，以警后人。

　　村民自治更加開放

　　決定關于“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”的內容，對農村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督提出了更加具體的要求，政策的指向十分明確，希望以此推進村民自治的制度化、規范化、程序化。

　　比如“以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐”。這一方面指明了農村的基層民主選舉必須是“直接選舉”，對一些地方存在的鄉鎮政府、黨委或村黨組織指定村委會主任的做法作出了正面規制。另一方面，也對民主選舉作出了“公正”和“有序”的基本要求。

　　“村委會選舉是中國惟一采取以‘一人一票’方式進行提名、選舉和罷免的直接選舉，因此絕不能是無序的。‘有序’有兩方面含義，一是要符合法律規定的選舉程序，二是要符合社會秩序。那些在選舉前濫發小廣告、抹黑競爭對手、毆傷其他候選人等方式，就不符合‘社會秩序’”，詹成付表示。

　　在民主決策實踐方面，村民會議和村民代表會議是民主決策的傳統形式，但隨著農村社會的發展，一些新的民主決策形式不斷涌現。比如浙江溫嶺的“民主懇談會”，將村民“民主懇談”作為村級民主決策的前置程序，通過村民的平等對話、研究討論、民主協商，廣泛汲取村民意見建議，由此實現村民對村內重要事務決策的廣泛參與。

　　“‘村民議事’是一個新的概念。這表明了高層對農民民主懇談會、民主議事會、民主協商會等臨時性的、較為松散的民主決策形式的尊重和認可，將這些形式吸納入制度范圍，其核心目的在于更好地集思廣益，提高決策的民主性和科學性，增強村級組織的凝聚力，提高決策的執行力”，詹成付說。

　　從“以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐”的要求看，與政府管理相區別，農村基層的民主管理以自我管理為特點。在傳統意義上，村民的民主管理主要體現在制定村規民約方面。但是，隨著農村的經濟社會發展，諸如“蔬菜協會”、“手工藝協會”、“旅游協會”、“老年協會”、“禁賭協會”等新的社會組織逐漸增多，對村民各方面行為產生了規范和約束作用，實際上已經成為民主管理的另一種表現形式。

　　“決定中表述的含義是，凡是與‘自我教育、自我管理、自我服務’相一致的管理方式，也都屬于村民民主管理的范疇。這就使民主管理成為了一個更具開放性的概念，也是對新形勢下新問題的有效回應”，詹成付解釋說。

　　“以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐”，則點出了村民民主監督的重點和難點。

　　2008年，我國僅中央支農資金就超過了5000億元，隨著公共財政陽光普照農村力度的不斷增強，農村基層財務監督的重要性較之以往進一步提升。以新農合、大病救助、義務教育、救災、低保、各類農業補貼為代表的各類轉移支付項目的“進村入戶”，小水電、沼氣改造等清潔能源建設的賬目，部分地方集體經濟的經營狀況等，都呼喚著“財務監督”力度的加強。

　　“這對于搞好干群關系、提高國家強農惠農政策的實效，都具有很強的現實作用”，詹成付指出，“將村務公開、財務監督、群眾評議列為民主監督的主要內容，在現實中也更具有可操作性。”

　　協商民主擴展至鄉鎮一級事務參與

　　“健全議事協商”是決定關于農村協商民主的一個新的提法，其中包含著廣闊的制度空間。權威人士認為，通過“與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制”的建立和完善，農民在基層民主中的政治參與程度將進一步增加，農民的民主協商層級有望提升至鄉鎮一級，這將大大提高農村議事協商的含金量。

　　根據此制度設計的價值導向，農民對鄉鎮一級事務的協商、參與范圍將被大大擴展。

　　“比如鄉鎮政府的辦公會議、鄉鎮人大會議讓普通農民旁聽、評論；鄉鎮的預算對農民公開、聽取農民意見；農民評議鄉鎮公務員的政績；甚至原來由鄉鎮政府就能拍板的某些政策，也要在全鄉范圍內征求意見，這些形式都可以探索”，詹成付說，“這就在鄉鎮人大制度之外，又開辟出一條基層農民的訴求表達渠道”。

　　可以想象，如果這一制度精神在現實中得到不折不扣地執行，將使農村基層的民主管理產生兩大變化。

　　一是，鄉鎮政府將感受到前所未有的來自基層的“協商壓力”和“監督壓力”，促動鄉鎮政府加快轉變工作方式、提高工作質量，建設服務型政府。

　　二是，農民的政治參與需求將得到更大程度上的滿足，各方利益訴求得到更好的表達、各方利益更加均衡地體現在政府決策之中，使更多矛盾化解在基層，增加社會和諧因素。

　　“農村的議事協商，在理論界和實踐中都不乏思考和爭論。但是這一提法正式寫入黨的文獻，這還是第一次，體現了擴大協商民主、落實農民民主權利的改革方向”，詹成付說，“當然，這一新機制的內涵、外延，以及實現形式，仍然要靠各地在實踐中不斷摸索。”(楊琳）