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　　一個(gè)地塊還未與原使用者“離婚”，就匆匆忙忙地讓它與另外一個(gè)使用者“結(jié)婚”，導(dǎo)致這塊土地“重婚”。羅蒙集團(tuán)近日以這個(gè)理由將南京市國(guó)土局告上了法庭。

　　據(jù)悉，目前，全國(guó)各級(jí)法院行政庭所接到的類似案件逐年劇增。專家認(rèn)為，我國(guó)土地管理方面的法律法規(guī)還是比較完善的，關(guān)鍵看在執(zhí)行的時(shí)候如何把握依法行政和地方利益之間最佳的平衡點(diǎn)。

　　涉及土地出讓行政訴訟的兩種情況

　　□一種是完全沒有履行土地收回程序而直接出讓土地

　　□一種是履行了程序但不符合法律規(guī)定收回前置條件

　　記者今日從江蘇省南京市玄武區(qū)人民法院獲悉，10月18日，國(guó)內(nèi)知名民營(yíng)企業(yè)———羅蒙集團(tuán)一紙?jiān)V狀將南京市國(guó)土資源管理局告上了法庭。原因是，南京市國(guó)土局未經(jīng)羅蒙集團(tuán)同意，便將其旗下的寧波羅蒙制衣有限公司一處位于南京商業(yè)繁華區(qū)的營(yíng)業(yè)房產(chǎn)，出讓給他人并列入拆遷范圍。“羅蒙”認(rèn)為，國(guó)土局在尚未收回其土地使用權(quán)的情況下，將同一地塊出讓給別人，涉嫌“一地兩嫁”，違反土地管理法。

　　記者在基層法院和信訪部門調(diào)查了解到，近年來，由于“一地兩嫁”引發(fā)的行政訴訟和涉法信訪案正逐年大幅增加，已經(jīng)成為法院和信訪部門受理案件的“大頭”。

　　有專家認(rèn)為，各地地價(jià)一路飚升，而在土地出讓過程中又面臨利益再分配，如果政府在依法行政過程中稍有不慎，就很容易引發(fā)矛盾和糾紛，因此此類案件的增加考驗(yàn)著政府依法行政的能力。

　　黃金商業(yè)地之爭(zhēng)

　　“新街口商業(yè)步行街”是南京市最為繁華的商業(yè)街之一，也是各商家的必爭(zhēng)之地。七年之前，寧波羅蒙制衣有限公司在此地購(gòu)買了一處商業(yè)用房，面積為970平方米。

　　“這是由南京振宏民防開發(fā)有限公司開發(fā)的商品房，土地使用年限為2000年至2049年，當(dāng)時(shí)房?jī)r(jià)就高達(dá)每平方米1.2萬元。近幾年隨著南京市區(qū)房?jī)r(jià)的一路飚升，我們這處房產(chǎn)也大幅增值。三年前，就曾經(jīng)有人愿意出資一億元購(gòu)買，但離我們的心理價(jià)位還有差距。”羅蒙集團(tuán)督審部主任吳柱平說。

　　然而，就是這么一處剛剛投付使用尚不足八年的房產(chǎn)竟然又要面臨拆遷。今年7月15日，寧波羅蒙制衣有限公司接到南京白下房地產(chǎn)拆遷有限公司的通知，他們的房產(chǎn)已被列入拆遷范圍。拆遷公司提供的評(píng)估價(jià)僅為3000多萬元。

　　“這簡(jiǎn)直是個(gè)晴天霹靂，此前我們沒有接到任何國(guó)土部門和房管部門的相關(guān)收回土地和拆遷的告知。后來經(jīng)了解，這里的地塊早被出讓給了江蘇蘇寧置業(yè)公司搞商業(yè)開發(fā)了……”吳柱平說。

　　記者調(diào)查了解到，早在2006年11月，南京市國(guó)土局就掛出了出讓公告，將此地塊掛牌出讓。2007年1月，江蘇蘇寧置業(yè)公司僅出資1000萬元就受讓這一面積為1.27萬平方米的黃金商業(yè)地。

　　南京市國(guó)土局認(rèn)為，出讓這一地塊是為了實(shí)施舊城改造的需要，符合公共利益。其中土地出讓和建設(shè)用地的批準(zhǔn)行為是根據(jù)城市規(guī)劃要求，經(jīng)南京市政府批準(zhǔn)的，符合建設(shè)用地審批程序。南京市規(guī)劃局給蘇寧置業(yè)公司頒發(fā)了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，南京市國(guó)土局頒發(fā)了《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，南京市房管局則頒發(fā)了《拆遷許可證》。

　　此后由于未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的拆遷程序，此拆遷許可證被三次延期。直至近日，拆遷公司才將有關(guān)拆遷事務(wù)通知地塊所涉及單位。

　　據(jù)了解，除了羅蒙公司外，這一地塊的拆遷還涉及馬鋼南京辦事處和通靈珠寶行等四家單位。這些被拆遷單位告訴記者，他們?cè)诮拥讲疬w通知之前，也未接到國(guó)土部門有關(guān)收回土地的決定書和告知書。

　　“其實(shí)，這個(gè)案子中最關(guān)鍵的問題是，國(guó)土部門在還未收回原使用者的土地使用權(quán)的情況下，直接把土地出讓給別人，這違反法定程序。”此案代理律師袁裕來說。

　　他把這個(gè)案子比成了土地“重婚”，他說，“在國(guó)土部門主導(dǎo)下，這一地塊還未與原使用者‘離婚’，就匆匆忙忙地讓它與另外一個(gè)使用者‘結(jié)婚’，這就是土地‘重婚’。”

　　就此案，記者走訪了南京市國(guó)土資源局土地利用處、政策法規(guī)處等相關(guān)部門，這些部門對(duì)“一地兩嫁”的程序問題均表示不便透露。

　　記者注意到，根據(jù)我國(guó)土地管理法和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的有關(guān)規(guī)定，國(guó)土部門作出收回土地使用權(quán)之前，應(yīng)該聽取原使用者的意見，如果涉及重大利益的，還應(yīng)該舉行聽證會(huì)；作出決定后，應(yīng)該作出《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書》，并送達(dá)當(dāng)事人。

　　“一地兩嫁”民告官

　　“這類案件在司法實(shí)踐中比較普遍，在近幾年的舊城改造、房屋拆遷過程中，由于程序不到位或存在程序上的瑕疵，老百姓很容易就抓住‘一地兩嫁’這個(gè)問題。”一位資深法官說。

　　據(jù)悉，目前，全國(guó)各級(jí)法院行政庭和政府信訪部門，所接到的涉及房屋拆遷和土地出讓的行政案和信訪案逐年劇增，其中大部分案件涉及“一地兩嫁”這個(gè)關(guān)鍵的程序問題。

　　“在土地出讓中，有兩種情況下會(huì)出現(xiàn)‘一地兩嫁’的問題。”浙江大學(xué)行政法學(xué)教授章劍生說，一種是完全沒履行土地收回程序而直接出讓土地；另一種是履行了土地收回程序，但因不符合土地管理法和其他相關(guān)法律規(guī)定的收回前置條件，導(dǎo)致收回程序名存實(shí)亡，這種情況往往要等到老百姓提起行政訴訟后才會(huì)被發(fā)現(xiàn)和糾正。

　　那么，到底是什么原因使得這類案件逐年劇增呢？

　　“這類案子主要集中在舊城改造中，在舊城改造中，又主要集中在商業(yè)拆遷中。”一位資深法官說。

　　據(jù)悉，我國(guó)土地管理法明確規(guī)定了允許收回國(guó)有土地使用權(quán)的五種情況，但商業(yè)拆遷不包含在內(nèi)。

　　“既然商業(yè)拆遷不符合土地管理法規(guī)定的國(guó)有土地使用權(quán)收回條件，一些地方干脆不履行國(guó)有土地使用權(quán)收回程序，而直接把土地出讓給開發(fā)商，導(dǎo)致民告官訴訟的出現(xiàn)；還有一些地方就將之改頭換面，想盡辦法讓它與公共利益相掛鉤，最終來實(shí)現(xiàn)商業(yè)拆遷的目的。這種情況也往往因?yàn)槌绦蛏洗嬖陔y以掩飾的瑕疵，最終極有可能引發(fā)無窮無盡的行政訴訟。”章劍生說。

　　依法行政受考驗(yàn)

　　“出讓在先，拆遷在后，這在我們行業(yè)里叫‘生地出讓’，這種出讓方式對(duì)我們開發(fā)商來講，存在很多不確定因素，最主要的問題就來自土地出讓中程序問題引發(fā)的行政訴訟，最后導(dǎo)致項(xiàng)目無限制拖延。”南京一位知名房地產(chǎn)開發(fā)商告訴記者，他也希望政府能把這些“麻煩事”解決在出讓之前。

　　據(jù)了解，全國(guó)很多地方政府為此專門成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，來解決這個(gè)問題。今年8月21日，湖南省長(zhǎng)沙市政府正式提出了土地出讓建立“熟地”交易制度，其根本原則是“嚴(yán)禁未完成拆遷安置補(bǔ)償?shù)耐恋毓��?yīng)市場(chǎng)”。

　　“其實(shí)，早在上世紀(jì)末，杭州、上海等地就開始實(shí)施土地儲(chǔ)備的方法，這種方法的確能在一定程度上解決‘一地兩嫁’的矛盾，但這終歸不能治標(biāo)又治本。因?yàn)槲覀冇嘘P(guān)土地管理的上位法中沒有土地儲(chǔ)備的規(guī)定，因此土地儲(chǔ)備的做法只能算各地的‘土辦法’，而且一旦出現(xiàn)糾紛更是麻煩一大堆。”章劍生一語道破天機(jī)。

　　記者了解到，近幾年來，長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，土地增值幅度大，但不可否認(rèn)，因土地問題帶來的矛盾和糾紛接踵而來，很大程度上影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

　　“今后如何逐步消除這些不穩(wěn)定因素，很大程度上考驗(yàn)著地方政府依法行政的能力。”章劍生認(rèn)為，“我國(guó)土地管理方面的法律法規(guī)還是比較完善的，關(guān)鍵看在執(zhí)行的時(shí)候如何把握依法行政和地方利益之間最佳的平衡點(diǎn)。”

　　據(jù)悉，在狀告南京市國(guó)土局的同時(shí)，羅蒙還一并把南京市房管局、南京市規(guī)劃局告上了法庭。(記者 丁國(guó)鋒 余東明）