轉型時期的中國是一個處于不斷“建設”中的國家。適應新時期反腐倡廉工作的現實需要，在人們耳熟能詳的“黨風廉政建設”的基礎上，黨的十七大又進一步明確提出“著力加強反腐倡廉建設”。反腐倡廉建設與其他各種類型的建設具有怎樣的內在聯系?對此，胡錦濤總書記2008年初在十七屆中央紀委第二次全會上指出:“把反腐倡廉建設貫穿于社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各個領域，體現在黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設各個方面，不斷把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入。”

　　提出“反腐倡廉建設”，表明我們黨和政府對腐敗現象及反腐敗問題有了更加成熟清醒和客觀理性的認識:反腐倡廉不可能一勞永逸、一蹴而就或寄希望于畢其功于一役，要在認識到其復雜性、艱巨性和長期性的同時循序漸進、全盤籌劃、標本兼治、懲防并舉、多管齊下、綜合治理，將其作為一個復雜的系統工程精心“建設”。應該看到，在“教育、制度、監督并重”的理念下，以審慎務實的態度更加注重制度建設是非常必要的。說到底，在反腐倡廉建設問題上，所謂“改革的推動力、教育的說服力、監督的制衡力、懲治的威懾力”相結合的聯動效應，都離不開作為基礎設施而發揮支撐作用的制度建設。而就反腐倡廉的制度建設來說，我們當前亟待重視和解決實踐中面臨的以下幾個問題:

　　“無制度可用”的遺憾

　　經歷實踐的洗禮后，今天我們對腐敗實質的認識和反腐敗舉措的思考深刻多了，依靠制度反腐敗成為共識也容易理解:制度，特別是起治本作用的制度能夠有效預防和遏制腐敗，使人不能(敢)腐敗。而“制度不健全”仍然是腐敗現象滋生蔓延的一個重要原因，正好說明腐敗分子鉆了某些領域、某些環節無制度可用的空子，說明我們遠沒有編織出疏而不漏的恢恢天網。

　　有“陽光法”之稱的官員財產申報制度就是其中之一。實踐證明，它在世界范圍內被公認為是從源頭上遏制腐敗的行之有效的利器，是一項不可或缺的基礎性、前提性的制度設計，為人類反腐敗智慧的結晶。自1883年英國議會制定世界上第一個有關財產申報制度的《凈化選舉、防止腐敗法》后，一些國家紛紛仿效，不約而同地出臺了各自的“陽光法”。迄今為止，英國、美國、法國、德國、意大利、澳大利亞、俄羅斯、阿根廷、智利、新加坡、日本、韓國、泰國、印度及我國的臺灣和香港地區等都建立了這項法律制度。

　　我國大陸地區尚無真正的官員財產申報制度，這與當前反腐倡廉建設的迫切性和嚴峻形勢不符。自1994年八屆全國人大常委會將官員財產申報制度納入立法規劃至今十多年間，1995年中辦、國辦出臺過《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，2001年中央紀委、中央組織部發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》。但這兩份文件的內容只有收入(財產)的申報或報告，而沒有公開，更缺乏法律責任的配置，很多方面與“陽光法”相距甚遠。我國建立嚴格統一的官員財產申報制度勢在必行，“陽光法”應列入急需制定的反腐倡廉法律名錄，越早出臺越好。

　　“制度不管用”的尷尬

　　多年來一些地方和部門積極探索各種治腐良方，不少舉措也以“制度建構”的名義被報道、肯定和傳播，形成“百花齊放”式的繁榮景象。在這種熱鬧的背后，存在甄別現有制度實際效用的問題，以盡量避免制度失效現象的發生。實踐中制度不管用問題主要有兩種情況:一是“花瓶式”制度的存在。這種制度或許“看起來很美”，其實不過是裝飾擺設而已，起不了多大作用。二是創立之初原本指向明確的制度或者曾經發揮過良好作用的制度，隨著時間的推移和人們期望的提高，其特殊功效被異化或逐漸弱化。對于這類制度，我們應該與時俱進地進行修正和完善，使之能夠圓滿實現其被預設的使命。

　　第二種情況較為典型的例子，如《刑法》第三百九十五條巨額財產來源不明罪、《國家賠償法》中賠償范圍和賠償標準、《行政訴訟法》中司法審查范圍和審查內容等制度設計上存在的問題。設立巨額財產來源不明罪的初衷據說是為了解決腐敗分子“開口說話”的難題，即如果犯罪嫌疑人不能說明其實際財產與合法收入之間的巨大差額部分來源合法的話，就會被法院推定為非法所得而入罪。然而，讓立法者始料未及的是，這項制度適用至今竟演化為腐敗分子逃避懲罰及更嚴厲法律制裁的“避風港”和救命稻草。國家賠償制度中賠償范圍過窄、賠償標準太低的弊端越來越明顯，既無法充分保護被害人的合法權益，也容易放縱公職人員玩忽職守、瀆職侵權。同樣，人民法院只審查行政主體部分具體行政行為合法性(抽象行政行為、行政相對人人身權和財產權以外的權益、合理性審查等被排除在外)的行政訴訟制度，在法治建設漸入佳境的今天，已成為低標準的司法監督，不利于法治政府建設和督促行政機關及其工作人員嚴格依法行政，難以阻止各種腐敗行為的發生。

　　“有制度不用”的挑戰

　　制度的有無、優劣與制度能否得到真正執行屬于兩回事，相對于緊鑼密鼓的制度制定與完善，制度實施的難度大得多。對此我們應有足夠清醒的認識，不宜盲目樂觀。例如，只要留心多年來各級審計機關不斷揭示出來的大量貪污挪用截留揮霍公共資金等嚴重違紀違規違法的事例，我們就會發現其中很多情形乃是因“有制度不用”所造成的，也能深切體會到制度推行之艱難。且不說一些政策性反腐倡廉指導文件會遭遇“難以具體操作”的借口而被束之高閣，就是像《招標投標法》、《政府采購法》、《政府信息公開條例》等眾多可操作性強的法律法規，也被有意無意地置之不理。

　　“有制度不用”的原因是復雜的。一方面，腐敗性質的職務犯罪是所有犯罪類型中“犯罪黑數”最大的，已經查處的腐敗可能只是實際發生的一部分。那些潛在或隱形的腐敗分子通常會不擇手段、不遺余力地與制度玩老鼠戲貓式的游戲，從而增加制度執行及發現腐敗的成本。因“偶然因素”而發案的重慶市巫山縣交通局原局長晏大彬任職期間受賄達2226萬元，誰能肯定這樣的現象僅此一例?另一方面，有法不依、執法不嚴、違法不究、有令不行、有禁不止等格局未得到根本扭轉，法治整體水平不高也會使人對有制度不用的現象熟視無睹、見怪不怪。

　　當然，現實生活的殘酷可能讓意志薄弱者悲觀失望，也能夠使意志堅定者更加堅強。面對蔑視甚至挑戰法治權威的行徑，說句趕時髦的話:我們需要的是抗震救災那樣的大無畏精神，以及競技體育場上對興奮劑零容忍的鮮明立場。

　　(作者黃金橋系湖北行政學院政法系教授)