實(shí)踐中，造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構(gòu)成玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪。按照目前司法解釋的規(guī)定，專門涉及土地的四個(gè)罪名(包括兩個(gè)瀆職犯罪罪名)均以占用、毀損土地種類的畝數(shù)為主，以經(jīng)濟(jì)損失的價(jià)值量為輔來(lái)定性，而玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪案件的損失均以經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)算，這樣在造成土地毀損時(shí)對(duì)犯罪損失的認(rèn)定就出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)。

　　根據(jù)我國(guó)刑法的規(guī)定，涉及土地的瀆職犯罪有非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪兩個(gè)罪名。基層很少發(fā)生此類案件。實(shí)踐中，大量造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構(gòu)成玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪。但是，由于在高檢院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)中，玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪的損失均是以經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)算的，致使在土地瀆職犯罪的損失認(rèn)定上出現(xiàn)較大爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額認(rèn)定，即將土地折算成經(jīng)濟(jì)價(jià)值；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地作為國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)的不可再生資源，應(yīng)以土地資源量來(lái)認(rèn)定損失，即以土地的種類畝數(shù)參照相關(guān)司法解釋來(lái)認(rèn)定。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，現(xiàn)就此討論如下。

　　一、按經(jīng)濟(jì)價(jià)值認(rèn)定損失易造成執(zhí)法上的不平衡。玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪是一種結(jié)果犯，即以犯罪結(jié)果的發(fā)生為犯罪成立的必要條件。根據(jù)相關(guān)司法解釋，玩忽職守與濫用職權(quán)犯罪的損害后果，一般以財(cái)產(chǎn)性損失和人身傷亡情況來(lái)認(rèn)定。這在一般情況下是可行的。但在涉及土地的違法瀆職案件中，卻不適宜按經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)計(jì)算和認(rèn)定。《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)土地分類為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種。不同種類的土地、不同地理位置的土地、不同地區(qū)的土地其價(jià)值是不同的，甚至相差懸殊。如均以經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)計(jì)算和認(rèn)定損失，勢(shì)必導(dǎo)致執(zhí)法上的嚴(yán)重不平衡，甚至導(dǎo)致一些造成農(nóng)用地毀損的玩忽職守和濫用職權(quán)案件，得不到刑事追究。這既不能有效體現(xiàn)法律的公平正義，也不能體現(xiàn)司法對(duì)土地的嚴(yán)格保護(hù)。

　　二、按經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)認(rèn)定損失易造成與相關(guān)司法解釋的不協(xié)調(diào)。目前，涉及土地的犯罪有非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪四個(gè)罪名。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)和《規(guī)定》中，均是以占用、毀損土地種類的資源量(即畝數(shù))為主，以經(jīng)濟(jì)損失的價(jià)值量為輔規(guī)定的。如《解釋》規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的為“情節(jié)嚴(yán)重”；造成基本農(nóng)田五畝以上，其他耕地十畝以上嚴(yán)重毀壞的為“致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失”。如果因玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪案件中沒(méi)有土地資源量的規(guī)定，而以經(jīng)濟(jì)損失去認(rèn)定犯罪就會(huì)出現(xiàn)損害對(duì)象相同、損害后果相同，僅僅由于瀆職行為不同而得不到刑事追究的情況。

　　三、按經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)認(rèn)定損失不利于國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。近年來(lái)，黨和國(guó)家根據(jù)我國(guó)人多地少的國(guó)情，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，連續(xù)下發(fā)了一系列嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的法規(guī)和政策文件。尤其是在耕地保護(hù)上，國(guó)家設(shè)置了兩條“紅線”，即“全國(guó)耕地不少于18億畝紅線”和“基本農(nóng)田一經(jīng)劃定即為不可逾越的紅線”。但是，在實(shí)踐中亂占濫用農(nóng)用地等犯罪有“蔓延上升之勢(shì)”。其中，以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為借口，以增加財(cái)政收入為動(dòng)機(jī)的玩忽職守、濫用職權(quán)行為，已成為引發(fā)涉地違法犯罪的主要原因。由于以經(jīng)濟(jì)價(jià)值認(rèn)定損失結(jié)果的執(zhí)法觀念對(duì)執(zhí)法實(shí)踐的影響，致使很多造成幾十畝甚至上百畝耕地毀損的案件不能及時(shí)得到刑事追究。這既是一個(gè)急迫的現(xiàn)實(shí)法律問(wèn)題，也是一個(gè)如何“對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”的政治問(wèn)題。僅從保護(hù)對(duì)象講，國(guó)家法律和政策保護(hù)的是土地這一不可再生資源，其具體對(duì)象是基本農(nóng)田、耕地及耕地以外的土地，而不是其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。為此，在認(rèn)定涉地玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪時(shí)，也不應(yīng)該僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如果僅以經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)認(rèn)定損失結(jié)果，既會(huì)導(dǎo)致司法保護(hù)對(duì)象錯(cuò)位，不利于土地這一特殊對(duì)象的司法保護(hù)，也不利于國(guó)家最嚴(yán)格的土地管理制度的貫徹實(shí)行。

　　四、涉地玩忽職守、濫用職權(quán)案應(yīng)參照相關(guān)司法解釋規(guī)定的土地種類畝數(shù)來(lái)認(rèn)定損失。由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)造成土地被占用、毀損的，應(yīng)參照相關(guān)的司法解釋規(guī)定的土地種類畝數(shù)來(lái)認(rèn)定損失。那么應(yīng)參照哪些司法解釋規(guī)定和能否將此作為參照呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)參照“兩高”關(guān)于非法批準(zhǔn)征用、占用土地案的司法解釋執(zhí)行。理由如下：

　　1.非法批準(zhǔn)征用、占用土地案是與玩忽職守、濫用職權(quán)案最相類似的犯罪。在《刑法》直接涉及土地的瀆職犯罪中，僅有非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪兩個(gè)罪名。非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪侵害的直接對(duì)象是國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最低價(jià)格，自然可以經(jīng)濟(jì)損失來(lái)認(rèn)定，不具有參照價(jià)值。只有非法批準(zhǔn)征用、占用土地案最相類似。

　　一是行為類似。玩忽職守、濫用職權(quán)與非法批地都是不正確履行職責(zé)的瀆職行為，非法批地行為僅是特殊的瀆職行為而已。

　　二是侵害的客體類似。三種涉地瀆職行為侵害的均是國(guó)家土地法規(guī)和管理制度。

　　三是犯罪結(jié)果類似。涉地玩忽職守、濫用職權(quán)案與非法批準(zhǔn)征用、占用土地案一樣，瀆職行為的損害后果均是土地資源的流失或毀損。

　　四是損失內(nèi)涵類似。《刑法》第三百九十七條的損失要求是“致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失”，“情節(jié)特別嚴(yán)重的”為從重處罰條件；刑法第四百一十條的損失要求是，非法批準(zhǔn)征用、占用土地“情節(jié)嚴(yán)重”，“致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的”為從重處罰條件。損失內(nèi)涵的一致性說(shuō)明，利益損失不僅僅是經(jīng)濟(jì)損失，還包括土地等特定物及其他非物質(zhì)性損失。

　　五是刑罰規(guī)定類似。《刑法》第三百九十七條的玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪與《刑法》第四百一十條的非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，均規(guī)定了兩個(gè)刑度，“重大損失”、“情節(jié)嚴(yán)重”的為三年以下有期徒刑或者拘役；“情節(jié)特別嚴(yán)重”、“遭受特別重大損失”的為三年以上七年以下有期徒刑。如果說(shuō)徇私舞弊是其主要區(qū)別的話，也僅僅是非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪是以徇私舞弊為成立條件，玩忽職守、濫用職權(quán)罪是以徇私舞弊為從重處罰條件之別。

　　2.司法解釋關(guān)于非法批準(zhǔn)征用、占用土地案的土地種類畝數(shù)規(guī)定已是最低標(biāo)準(zhǔn)。《解釋》規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地三十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地五十畝以上的，為情節(jié)嚴(yán)重，依照刑法第四百一十條的規(guī)定，以非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪處罰。《規(guī)定》也規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地三十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地五十畝以上的，即應(yīng)立案。“兩高”司法解釋的高度一致性，一方面體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)從嚴(yán)保護(hù)耕地、嚴(yán)厲制裁違法行為的執(zhí)法原則，另一方面也充分體現(xiàn)了我國(guó)的國(guó)情需要。據(jù)2007年12月10日國(guó)土資源部新聞發(fā)布顯示：至2006年全國(guó)耕地面積已減少到18.27億畝，人均耕地1.39畝。如果加上近年來(lái)的土地?fù)p失，可以說(shuō)18億畝耕地“紅線”已近在咫尺。在當(dāng)前土地不斷減少的緊迫形勢(shì)下，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)趨嚴(yán)。就目前而言，八年以前最高人民法院規(guī)定的定罪標(biāo)準(zhǔn)已與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了距離，定罪畝數(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能再有所增加擴(kuò)大。

　　綜上，鑒于涉地瀆職犯罪的嚴(yán)重性和國(guó)家土地管理形勢(shì)的緊迫性，一方面建議“兩高”盡快就涉地瀆職犯罪的損失認(rèn)定作出明確的司法解釋，一方面司法機(jī)關(guān)應(yīng)以“法與時(shí)轉(zhuǎn)、治與世移”的理念，從國(guó)家大局出發(fā)，順應(yīng)時(shí)代與形勢(shì)的需求，正確地應(yīng)用法律，以實(shí)現(xiàn)司法的政治性、人民性和法律性的有機(jī)統(tǒng)一。

　　(作者：鄭廣宇 為河北省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局局長(zhǎng)）