地方政府治理之惑

　　王國(guó)紅(廣西行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任、教授)：財(cái)政困難：財(cái)力越來(lái)越弱，事情越來(lái)越多。“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)”、“中央點(diǎn)菜，地方埋單”的財(cái)政體制在一定程度上導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)型地方政府的形成。

　　權(quán)力困局：權(quán)力越來(lái)越小，責(zé)任越來(lái)越大。地方權(quán)力的不斷上收導(dǎo)致了地方政府組織功能殘缺，管理職能弱化，處理手段有限，行政效能難以發(fā)揮，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等的現(xiàn)象十分明顯。

　　行為困惑：該做的做不了，不該做的得做。為了緩解自身財(cái)政困難，經(jīng)濟(jì)型地方政府不得不過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。與此相反，很多地方政府應(yīng)該做的事卻無(wú)力或不愿去做。

　　管理困擾：外有條塊分割，內(nèi)有效率低下。省市等上級(jí)部門也對(duì)縣鄉(xiāng)的工作管得過(guò)多，不僅程序繁雜，而且檢查評(píng)比名目繁多，使基層政府窮于應(yīng)付、苦不堪言。

　　干部困倦：工作特別辛苦，待遇難有提高。我國(guó)省以下的干部崗位目標(biāo)管理責(zé)任制實(shí)際上是一種壓力型的干部管理制度，完成上級(jí)定的指標(biāo)，就是“全好”；相反，一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)達(dá)標(biāo)，就是“全壞”。

　　民生困苦：疾苦長(zhǎng)期存在，自治難以實(shí)現(xiàn)。在免除農(nóng)業(yè)稅后，地方政府對(duì)農(nóng)民的治理基礎(chǔ)已不復(fù)存在，干群關(guān)系成了“蛙水關(guān)系”。(注：此為王國(guó)紅教授發(fā)言的部分摘要，全文將在本刊近期推出的《中國(guó)基層政權(quán)》“特別策劃”中刊登，敬請(qǐng)期待)

　　現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)

　　江蘇行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部教授 尤 佳：地方政府治理最主要的問(wèn)題在于權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有解決好，就是中央和地方到底是什么關(guān)系不太明確，權(quán)力結(jié)構(gòu)不清晰，帶來(lái)利益結(jié)構(gòu)不清晰。地方治理要靠地方政府，這就導(dǎo)致上面有些政策一到下面就被執(zhí)行歪，因?yàn)榈胤竭�有很多獲利的途徑。同時(shí)由于干部都是由上面來(lái)考核，到了地方都是集中在一個(gè)人身上，一把手每天都要對(duì)付“一票否決制”。為了解決這個(gè)問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)干部天天忙于應(yīng)付、開會(huì)、應(yīng)酬，將責(zé)任壓到下面，最后落到社區(qū)。要解決中央與地方的關(guān)系，還是要先從中央做起。

　　權(quán)力結(jié)構(gòu)如何尋求最佳平衡點(diǎn)

　　徐鴻武(國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部原主任、教授)：社會(huì)的健康發(fā)展，需要有兩種機(jī)制作為必要條件。一種是動(dòng)力機(jī)制，另一種是平衡機(jī)制。如果一個(gè)社會(huì)缺乏動(dòng)力，社會(huì)發(fā)展就會(huì)停滯不前。如果失去平衡，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩。

　　關(guān)于政治領(lǐng)域權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡與協(xié)調(diào)，我談以下幾點(diǎn)想法：

　　國(guó)家與社會(huì)的平衡與協(xié)調(diào)。社會(huì)主義國(guó)家的建立，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)，尤其是改革開放以來(lái)，已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。我們的基本觀點(diǎn)和基本經(jīng)驗(yàn)是：第一，擺正國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。國(guó)家由社會(huì)產(chǎn)生，國(guó)家為社會(huì)服務(wù)，不能顛倒。國(guó)家職能的確定，政府作用的發(fā)揮，政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等，都必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。第二，努力減少國(guó)家對(duì)社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

　　國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡與協(xié)調(diào)。公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力之源，但在政治發(fā)展進(jìn)程中常常會(huì)出現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，即國(guó)家權(quán)力無(wú)限膨脹，公民權(quán)利不斷弱化。改革開放以來(lái)，公民的基本權(quán)利得到保障，公民人權(quán)得到尊重，公民社會(huì)組織也不斷成長(zhǎng)壯大，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡與協(xié)調(diào)。但必須看到，由我國(guó)國(guó)情所決定，公民權(quán)利的行使要想完全達(dá)到憲法規(guī)定的目標(biāo)要求，還有一段很長(zhǎng)的路要走。我們一定要注意限制和克服國(guó)家權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張的慣性傾向和權(quán)力部門利益化傾向。要按照十七大精神，在“擴(kuò)大黨內(nèi)民主”和“擴(kuò)大人民民主”上作出重大努力和邁出實(shí)質(zhì)性步伐，真正實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，在更高的層次上實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡與協(xié)調(diào)。

　　決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)。鄧小平指出，我國(guó)政治體制的主要弊端是“權(quán)力過(guò)分集中”。權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象表現(xiàn)于兩個(gè)方面，首先是過(guò)分集中于黨的組織，如“黨政不分”，“以黨代政”。其次是過(guò)分集中于個(gè)人，把黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了“個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。經(jīng)過(guò)多年以來(lái)的實(shí)踐，我們已經(jīng)基本形成了在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，黨委、政府、人大、政協(xié)在一定程度上的相互制約與相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。黨的十七大第一次提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”這就為我們實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)提出了新要求和新任務(wù)，也為我們政治體制改革的深入發(fā)展指明了方向。

　　強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體政治權(quán)利的平衡與協(xié)調(diào)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代化的發(fā)展，必然帶來(lái)利益格局的多元化和社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)趨勢(shì)在所難免。以占有政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源的多寡來(lái)劃分，必然存在強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體。強(qiáng)勢(shì)群體在政治權(quán)利方面，具有比較多的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)，弱勢(shì)群體則相反。弱勢(shì)群體的利益表達(dá)渠道不夠暢通，他們的權(quán)利也就難以實(shí)現(xiàn)。

　　總體來(lái)看，只要我們做到了以上四個(gè)方面的平衡與協(xié)調(diào)，就能夠保證我們國(guó)家的長(zhǎng)治久安，使我國(guó)在政治現(xiàn)代化的道路上闊步前進(jìn)。

　　現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)

　　北京行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任 馬占穩(wěn)：徐教授很有新意地提出了四個(gè)平衡與協(xié)調(diào)，把政治體制改革的主要方面準(zhǔn)確地點(diǎn)出來(lái)了，值得我們深入學(xué)習(xí)。