防震減災法修訂草案將總結汶川地震相關經驗

    專家呼吁加快制定緊急狀態法、災害救助法等

　　6月24日至6月26日，汶川大地震后的第一次全國人大常委會會議召開。按照全國人大常委會2008年立法計劃，原定列入本次常委會審議的《防震減災法(修訂草案)》，并未如期提起審議。

　　“我們需要根據汶川大地震的情況，進一步總結經驗再修訂《防震減災法》。”在不久前由《中國應急管理》雜志社和中國政法大學法治政府研究院組織的“抗震救災中的公共應急法制”研討會上，國務院法制辦農林司司長王振江如是說。

　　在汶川大地震發生前，國務院法制辦正在研究修改《防震減災法》，修訂草案的建議稿5月11日上報國務院，準備馬上討論，并按計劃在6月份提請全國人大常委會審議。就在第二天，汶川大地震發生了。

　　“5·12”汶川大地震的發生，是對我國公共應急法制的一次嚴峻考驗。許多應急專家、法律學者認為，事實證明，我國應急管理體系建設很有成效，在這次抗震救災中發揮了重大作用。下一步，如何更好地修訂《防震減災法》，如何在災后恢復重建中更充分地發揮法治的力量，如何更注重應急管理中程序的作用，我國公共應急法制應加快“補漏”。

　　　　防震減災法將提請審議

　　●法律實施十年后，問題逐漸顯現，一些法律條文內容比較空泛，針對性不強。例如，關于恢復重建的內容只有兩條，一是重建規劃，一是地震遺址

　　6月26日全國人大常委會會議閉幕后，特地安排了題為《中國地震災害與防震減災》專題講座，吳邦國委員長主持。至于常委會安排這次專題講座的原因，被解釋為：為了更好地做好抗震救災和災后恢復重建工作，修改好即將提請審議的防震救災法修訂草案。

　　1998年3月1日，我國正式實施《防震減災法》，成為世界上第一個制定防震減災基本法律的國家。

　　中國社科院法學所研究員莫紀宏認為，《防震減災法》作為我國防震減災領域的第一部重要法律，對此次抗震救災工作起到了良好的組織和制度保障作用。

　　與之相配套，還有《破壞性地震應急條例》、《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》、《地震預報管理條例》以及《地震安全性評價管理條例》4個行政法規和一系列的部門規章和地方性法規。

　　莫紀宏曾多次參與這些法律、法規的起草。他坦言《防震減災法》在實施十年之后，問題已逐漸顯現，一些法律條文內容比較空泛，針對性不強。例如，關于恢復重建的內容，防震減災法只有兩條，一個是關于重建規劃，一個是關于地震遺址。所以早在汶川大地震發生前，防震減災法的修訂已列入全國人大常委會今年的立法計劃。

　　7月11日，全國人大常委會官方網站刊登了全國人大教科文衛委員會委員馬德秀的文章。她認為，當前我國防震減災能力仍存在不少有待完善的問題：全國地震監測預報基礎依然薄弱，地震觀測所獲得的信息量遠未滿足需求；全社會防御地震災害能力明顯不足，農村基本不設防，不少重大工程地震災難潛在風險較高，公眾防震減災素質不高，重大地震往往造成較大人員傷亡和財產損失；防震減災投入總體不足，缺乏對非政府組織及個人等社會資金的有效引導，尚未從根本上解決投入管道單一的問題等。今年即將進入審議的防震減災法的修訂，大有可為。

　　　　5天起草完成重建條例

　　●重點規范恢復重建中的政府行為，成為首部專門針對地震災后重建的行政法規，對進一步完善我國公共應急法律制度意義重大

　　《防震減災法》的修改因汶川大地震而推遲了；而另一部法規——《汶川地震災后恢復重建條例》，卻因地震發生而迅速出臺，刷新了我國單項行政法規的立法速度。

　　6月8日，當國務院《汶川地震災后恢復重建條例》頒布實施時，受到國際國內輿論的高度評價：中國政府在地震災后重建中高舉法治的旗幟！

　　王振江全程參與了條例起草。他說，從5月26日接到任務，到將條例草案建議稿報國務院，只用了5天的時間。其間還曾兩次征求國務院有關部門和有關地方政府的意見。此后，6月4日國務院常務會議通過該條例，6月8日正式頒布實施。

　　這個立法速度，刷新了由《突發公共衛生事件應急條例》保持的立法紀錄：2003年4月17日開始起草，5月9日對外公布實施。

　　可以想象，條例起草者度過了怎樣緊張忙碌的5個晝夜，而條例高效出臺的原因還不僅于此。國務院法制辦此前正在進行的對《防震減災法》的修訂準備，也是重要“助產劑”。因為這部法律的修訂準備，使起草者們對應對地震災害有了更加深入的了解和研究，進行了比較系統的思考，儲備了豐富的資料。

　　王振江說，重建條例重點規范恢復重建中的政府行為，是第一部專門針對地震災后重建的行政法規，在政府的立法觀念上是一個拓展，體現了依法治國和依法行政的認識和水平，使恢復重建走向了良性的法制化軌道。

　　有關專家認為，汶川大地震的發生，重建條例的制定，給立法者修改《防震減災法》提供了重要的研究標本，對進一步完善我國的公共應急法律制度意義重大。

　　　　專家呼吁制定緊急狀態法

　　●制定災害救助法、災害補償法、災害恢復和重建法、災害捐助法等系列法律，形成更加完善的公共應急法律體系

　　專家認為，《防震減災法》的修訂，極有可能成為汶川大地震后，全國人大常委會審議的第一個與應急相關的法律案。

　　馬德秀建議，在《防震減災法》修訂中對于抗震減災規劃部分，應該明確樹立以人為中心的城市建設新思路。可以規定，城市應編制比較成熟的城市信息系統，以提供城市建筑分布和類型、城市交通和通訊、公共配套設施等對地震災害防御決策及震后救援起關鍵作用的信息。

　　她希望防震減災規劃的制訂程序更加民主，對涉及民生的重大公共事項，應充分尊重民眾意見，比如規劃報送審批前，向社會公示并召開聽證會。

　　“程序的科學性和民主性，對于災后規劃的科學和民主十分重要。”中國政法大學教授王萬華同樣強調災后規劃中程序的作用。她認為，災后重建，是一個利益重新分配的過程，因為原來的利益格局被打破了。恢復重建，不僅僅由政府來主導，還必須有一個機制讓各種利益和聲音都提出來，在決策中真正考慮這些利益和聲音。

　　對于《防震減災法》的修訂，莫紀宏認為，要重點考慮以下方面：有關建筑物、構筑物等建筑設施，不按抗震設防標準和建筑設計規范的要求建設的，要進一步明確規定相關責任人應承擔的法律責任；對震后喪失基本生產和生活能力的受災群眾，應規定法律上的救濟標準；對政府信息公開問題，也應結合防震減災工作特點予以細化。

　　而中國人民大學教授莫于川則十分看重應急法制中的“心理干預”。

　　他建議，在即將修訂的《防震減災法》中和今后修改《突發事件應對法》時，把心理干預、心理援助的機制明確寫進去，從法律上促進心理干預、心理援助的隊伍建設和經驗提升。

　　針對災區目前急切需要解決的諸多現實問題，西南政法大學10余位學者日前建議制定《重大自然災害處置特別法令》——一部綜合性的、針對特大自然災害處置及災后重建事宜的法律，包括社會捐贈、“三孤人員”安置救助、勞動保障權利、財產權利、住房重建、法律責任等內容。

　　早在2005年，制定緊急狀態法就已列入當年全國人大常委會的立法計劃，但此后并未安排審議。

　　對此，莫紀宏建議，應該盡快制定緊急狀態法。他認為，這部法律將更好地保障全國人大常委會能夠有效地采取各項應對緊急狀態的措施，對包括汶川大地震在內的緊急情況如何采取應急措施，作出法律上的詳細規定。同時，他建議制定災害救助法、災害補償法、災害恢復和重建法、災害捐助法等法律，形成更加完善的公共應急法律體系。(記者 吳兢 劉曉鵬)