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　　“不能在國(guó)家法律體系之下或以外，再搞自己部門(mén)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)的‘法律體系’。”全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在前不久的講話(huà)中明確表示。

　　法律界人士稱(chēng)，“公共利益部門(mén)化、部門(mén)利益法律化”已成為一個(gè)突出的現(xiàn)象。在某種意義上，政府一些部門(mén)的非正常利益訴求，其結(jié)果不僅是形成了事實(shí)上的利益集團(tuán)，而且也企圖形成只反映該部門(mén)利益的法律。對(duì)于立法的“各自為陣”，如果不加以遏制，將會(huì)影響法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威。而強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體，不能在國(guó)家法律體系之下或以外，再搞部門(mén)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)的‘法律體系’，則可以有效地避免立法的“各自為陣”。

　　科學(xué)規(guī)劃部門(mén)立法充分考慮整體性和有機(jī)統(tǒng)一性

　　減少部門(mén)立法的數(shù)量強(qiáng)化綜合立法的地位和作用

　　人大應(yīng)充分發(fā)揮立法監(jiān)督作用強(qiáng)化備案審查制度

　　“某某法律體系已形成。”這是此前一些部門(mén)和地方在談到本部門(mén)、本地立法成績(jī)時(shí)，熱衷于說(shuō)的一句話(huà)。

　　這樣的話(huà)以后不可能再出現(xiàn)了，因?yàn)橛浾呓�日獲悉，中國(guó)將對(duì)“部門(mén)‘法律體系’”說(shuō)不！

　　消息來(lái)源于前不久全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)的一篇講話(huà)，其中非常明確地說(shuō)道：“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體，不能在國(guó)家法律體系之下或以外，再搞自己部門(mén)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)的‘法律體系’。”

　　全國(guó)人大代表、河南省政法管理干部學(xué)院教授邸瑛琪今天在接受記者采訪(fǎng)時(shí)指出，上述講話(huà)暗含的意思是，不允許部門(mén)利益法律化，不允許沒(méi)有立法權(quán)的部門(mén)立法或者被授權(quán)的立法機(jī)關(guān)超越授權(quán)范圍進(jìn)行立法。這將從實(shí)體上和程序上保證我國(guó)立法的統(tǒng)一性，從而保證中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的權(quán)威性。

　　中國(guó)法律體系只有一個(gè)

　　什么是法律體系？

　　曾擔(dān)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員的楊景宇，對(duì)這一法律概念的解析是：“一個(gè)國(guó)家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門(mén)類(lèi)，并由這些法律門(mén)類(lèi)及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。”

　　去年10月，黨的十七大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系“基本形成”。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律共229件，涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法共7個(gè)法律部門(mén)；現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件，地方性法規(guī)7000多件。

　　國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍在接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系只有一個(gè)。人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、各部門(mén)、各地方不應(yīng)該也沒(méi)有必要在國(guó)家法律體系之下或以外，建立自己獨(dú)立的“法律體系”。

　　借法擴(kuò)權(quán)逐利引起反感

　　記者了解到，過(guò)去，在部門(mén)立法過(guò)程中，部門(mén)利益法定化的情況時(shí)有發(fā)生。“借法擴(kuò)權(quán)”、“借法逐利”的現(xiàn)象一度讓群眾十分反感。

　　東北某地交警與農(nóng)機(jī)部門(mén)爆發(fā)的農(nóng)用車(chē)管理之爭(zhēng)，堪稱(chēng)一個(gè)經(jīng)典案例。當(dāng)時(shí)，交警部門(mén)下發(fā)通知，要求各地發(fā)現(xiàn)懸掛農(nóng)機(jī)部門(mén)核發(fā)的農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)號(hào)牌上路者，一律查扣，有的按無(wú)證駕車(chē)予以處罰，還強(qiáng)行為數(shù)千名駕駛員重新落籍、辦證，每人收1000多元。為了占據(jù)上風(fēng)，兩家各自拿出了有關(guān)部委的相關(guān)法規(guī)條例。

　　近年來(lái)，政府對(duì)食品安全投入了大量人力物力，可在管理上卻出現(xiàn)農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商及城管等多個(gè)“婆婆”。“這么多部門(mén)，你管你的，我管我的，有利的管，無(wú)利的不管，分割的是百姓的利益。”曾有人大代表調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些部門(mén)后面，有20部以上的專(zhuān)業(yè)性法律法規(guī)，然而法與法之間相互協(xié)調(diào)性差，配套性差，成了真正的“部門(mén)法”。

　　一位曾旁聽(tīng)過(guò)某省道路交通安全條例(草案)審議的人士對(duì)“地方立法中部門(mén)利益膨脹嚴(yán)重”深有體會(huì)，他以草案為例說(shuō)：“草案洋洋灑灑13000多字，其中6000多字是處罰內(nèi)容，罰款條款多達(dá)120項(xiàng)，而對(duì)職能部門(mén)的約束條款才1條54個(gè)字！”

　　“實(shí)踐中，有些部門(mén)為謀取部門(mén)的利益立法，或者立法成為政府部門(mén)占有權(quán)力資源方式的現(xiàn)象，不能不讓人警惕。”邸瑛琪說(shuō)，這就是所謂的“公共利益部門(mén)化、部門(mén)利益法律化”。在某種意義上，政府的一些部門(mén)的非正常利益訴求，其結(jié)果不僅是形成了事實(shí)上的利益集團(tuán)，而且也企圖形成只反映該部門(mén)利益的法律。

　　楊小軍尖銳地指出，對(duì)于立法的“各自為陣”，如果不加以遏制，就會(huì)影響法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威。

　　“部門(mén)和下位法的制定，應(yīng)當(dāng)圍繞著法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一展開(kāi)和進(jìn)行，屬于法律有機(jī)體系的構(gòu)成部分和需要，而不能把部門(mén)法律和行業(yè)法律置于法律體系之上或者之外。”楊小軍強(qiáng)調(diào)，這本來(lái)就應(yīng)當(dāng)是立法科學(xué)性、統(tǒng)一性的必然要求和有效保障。

　　增加綜合機(jī)構(gòu)立法數(shù)量

　　權(quán)威人士透露，地方立法亂象的產(chǎn)生有一定的背景。我國(guó)是統(tǒng)一的、單一制的國(guó)家，各地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又很不平衡。與這一國(guó)情相適應(yīng)，在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，為了使法律既能通行全國(guó)，又能適應(yīng)各地方千差萬(wàn)別的不同情況的需要，立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則，確立了我國(guó)的統(tǒng)一而又分層次的立法體制。

　　那么，不允許搞部門(mén)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)的“法律體系”，會(huì)不會(huì)對(duì)各個(gè)部門(mén)、地方按照法律規(guī)定的范圍或授權(quán)范圍進(jìn)行立法活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響？

　　“這種擔(dān)心沒(méi)有必要。”邸瑛琪說(shuō)，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)的是不允許在現(xiàn)有的法律體系之外、之下再存在“法律體系”，而不是指不允許有立法權(quán)的部門(mén)和地方依法立法。同時(shí)，部門(mén)、地方依照法律規(guī)定制定的法規(guī)和規(guī)章，其位階低于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，不能與其相沖突，而只能作為現(xiàn)有法律體系的組成部分。

　　“今后，部門(mén)需要立什么法，應(yīng)當(dāng)服從現(xiàn)有法律體系的整體需要。”楊小軍說(shuō)，立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是自上而下的確定，而不宜自下而上。部門(mén)立法內(nèi)容和規(guī)則的確立，必須根據(jù)上位法的需要，以確保法律的一致性和法律體系的有機(jī)性，減少和消除法律制度的不一致和沖突。

　　楊小軍認(rèn)為，今后的部門(mén)立法，首先要科學(xué)規(guī)劃。這應(yīng)當(dāng)包含整體性和有機(jī)統(tǒng)一性的內(nèi)涵。一方面，法律已經(jīng)制定了的，部門(mén)立法規(guī)劃中就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的下位細(xì)則，落實(shí)和執(zhí)行法律，配套和細(xì)化法律規(guī)定。另一方面，該由上位法制定調(diào)整的內(nèi)容，不能由下位法去頂替。

　　他還認(rèn)為，應(yīng)減少部門(mén)立法的數(shù)量，增加綜合機(jī)構(gòu)立法的數(shù)量，強(qiáng)化綜合立法的地位和作用。減少和避免借部門(mén)立法之機(jī)把部門(mén)利益“挾帶”到法律制度之中。這方面，人大立法應(yīng)當(dāng)更加充分發(fā)揮其積極作用。

　　邸瑛琪也認(rèn)為，“今后，全國(guó)人大及其常委會(huì)在法律體系形成、完善過(guò)程中，要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)，也應(yīng)該充分發(fā)揮立法中的監(jiān)督作用，強(qiáng)化備案審查制度。”據(jù)介紹，按照我國(guó)的立法監(jiān)督制度，行政法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

　　“對(duì)那些不符合立法程序或借助、利用法律表達(dá)部門(mén)利益的非正常訴求的立法活動(dòng)要堅(jiān)決予以制止，以確保法律體系的統(tǒng)一性。”邸瑛琪強(qiáng)調(diào)說(shuō)。(記者 陳麗平)