2008年06月25日 09:30 來源：人民日報 發(fā)表評論

    近日，四川廣安開展“迎奧運(yùn)保食品安全”專項執(zhí)法行動。圖為工商執(zhí)法人員在商場檢查飲料食品質(zhì)量安全。邱海鷹攝

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　　基層大“摸底”

　　縣級政府15%未設(shè)法制機(jī)構(gòu)；建立行政人員依法行政考核制度的市縣僅七成

　　早在2007年，國務(wù)院法制辦對基層政府依法行政現(xiàn)狀進(jìn)行了首次全面“摸底”書面調(diào)查，并輔以兩項調(diào)查——對東中西部地區(qū)的抽樣實(shí)地調(diào)研和面向社會的網(wǎng)上問卷調(diào)查。

　　由國務(wù)院法制辦研究中心具體承擔(dān)的這項摸底調(diào)查，成為《決定》起草的基礎(chǔ)性資料。

　　調(diào)研顯示，站在政府工作第一線，市縣依法行政工作存在四項薄弱環(huán)節(jié)：

　　觀念障礙較突出。行政與法治“兩張皮”，依法行政不同程度停留在書面上、口頭上。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級政府中，尚有15%未設(shè)法制機(jī)構(gòu)；建立行政人員依法行政考核制度的市縣僅七成。

　　決策機(jī)制待健全。決策中普遍未形成經(jīng)常、規(guī)范、便捷、有效的民意溝通渠道，也未建立規(guī)范、嚴(yán)密的決策程序。以縣級政府為例，建立決策合法性審查制度的為八成，建立公開聽取公眾意見制度的為七成，建立決策專家咨詢論證制度的僅為六成。

　　“紅頭文件”需規(guī)范。一些市縣仍習(xí)慣靠發(fā)文管理，導(dǎo)致“紅頭文件”滿天飛。以2006年為例，我國市縣政府制定發(fā)布的規(guī)范性文件約為5.6萬多件，其中市級11901件，縣級44395件，平均每個市33件，每個縣16件。

　　執(zhí)法質(zhì)量要提高。2006年，市縣政府及所屬部門受理行政復(fù)議案件6.8萬件，其中發(fā)現(xiàn)問題并予以撤銷、變更或者確認(rèn)違法的1萬余件，占16%。

　　“依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層。”國務(wù)院法制辦主任曹康泰認(rèn)為，盡管市縣政府依法行政已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，但一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識有待增強(qiáng)、依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況亟須改變。

　　參與《決定》具體起草工作的國務(wù)院法制辦研究中心主任李岳德介紹，起草工作從2006年12月開始，前后歷時一年半；兩次上國務(wù)院常務(wù)會議研究，并按會議要求做出適當(dāng)調(diào)整。“相關(guān)要求越來越明確具體，相關(guān)制度舉措越來越實(shí)。”

　　七條“硬杠杠”

　　從地方先行，到對3000多個基層政府的統(tǒng)一要求，凸顯制度剛性

　　一些地方先行證明行之有效的制度，引入《決定》，成為對3000多個基層政府的統(tǒng)一要求。

　　中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍教授認(rèn)為，把權(quán)威要求化為剛性制度，并突出程序的價值，這是《決定》最大的亮點(diǎn)。

　　這些硬性要求，主要涉及七項：

　　——“紅頭文件”兩年一清。

　　國務(wù)院法制辦的調(diào)研顯示，目前，有七成市縣政府建立了規(guī)范性文件定期清理公布制度，但定期清理的時間不盡相同。

　　《決定》規(guī)定，市縣政府及其部門每隔兩年要進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作。對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的規(guī)范性文件，特別是對含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，要予以修改或者廢止。清理后要向社會公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄。

　　有關(guān)專家表示，《決定》把定期清理“紅頭文件”的時間定為兩年。如果嚴(yán)格執(zhí)行，定會有效遏止“紅頭文件”滿天飛的問題。

　　——重大決策“立體”監(jiān)控。

　　《決定》規(guī)定了重大決策聽證、合法性審查、集體決定、實(shí)施情況后評價、責(zé)任追究等制度。科學(xué)合理地遴選聽證代表，并將名單向社會公布。聽證舉行10日前，應(yīng)當(dāng)告知聽證代表擬做出行政決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)和背景資料。對應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證的、未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的、未經(jīng)集體討論做出決策的，要依法對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員給予處分等。

　　現(xiàn)實(shí)中，“決策不作為”情況時有發(fā)生——依法應(yīng)當(dāng)做出決策卻拖著不辦。《決定》對此專門要求：“對依法應(yīng)當(dāng)做出決策而不做出決策，玩忽職守、貽誤工作的”，要依法對直接責(zé)任人員給予處分。

　　——常務(wù)會議先學(xué)法律。

　　從2005年8月17日開始，河北石家莊市政府常務(wù)會議執(zhí)行“會前學(xué)法”制度，每次半小時，從不間斷，至今已學(xué)習(xí)了物權(quán)法、行政訴訟法、審計法等30多部法律法規(guī)。

　　據(jù)了解，上海徐匯區(qū)、河南洛陽市、山東日照市及福建部分市縣，均已實(shí)行該制度。

　　《決定》規(guī)定，市縣政府要建立健全政府常務(wù)會議學(xué)法制度。

　　有關(guān)專家指出，“會前學(xué)法”制度雖簡單，但針對性很強(qiáng)，只要常年堅持不走形式，對于提高領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)和依法行政能力有事半功倍的效用。

　　——無資格者禁止執(zhí)法。

　　6月10日開始，北京市取消了交通協(xié)管員對違法停車的“貼條”權(quán)。這與《決定》的要求一致：嚴(yán)禁無行政執(zhí)法資格的人員履行行政執(zhí)法職責(zé)。對被聘用履行行政執(zhí)法職責(zé)的合同工、臨時工，要堅決調(diào)離行政執(zhí)法崗位。

　　有關(guān)專家指出，無資格者禁執(zhí)法。《決定》這一要求，將從“源頭”減少違法行政。

　　——領(lǐng)導(dǎo)任用重“法”背景。

　　《決定》規(guī)定，把政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有較高法律素質(zhì)的干部充實(shí)到基層行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)崗位；加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部任職前的法律知識考查和測試。

　　在國務(wù)院法制辦的實(shí)地調(diào)研中，湖南省江華瑤族自治縣有一項特別的制度：新提拔的科級干部先當(dāng)“法律人”，到政府法制辦掛職鍛煉半年。一些地方市縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)班子中，規(guī)定有1名具有法律工作經(jīng)歷或者法律教育背景的領(lǐng)導(dǎo)干部。

　　有關(guān)專家建議，在貫徹落實(shí)《決定》的過程中，這些好做法應(yīng)當(dāng)加以推廣。

　　——案卷評查一年一次。

　　《決定》規(guī)定，市縣政府及其部門每年要組織一次行政執(zhí)法案卷評查，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。

　　——依法行政每年報告。

　　《決定》規(guī)定，市縣政府每年要向本級人大常委會和上一級政府報告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。省(區(qū)、市)人民政府每年要向國務(wù)院報告本地區(qū)依法行政的情況。

　　關(guān)鍵在落實(shí)

　　加快實(shí)行以行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績效管理制度

　　“市縣兩級政府，承擔(dān)了最直接的民生職能。《決定》的出臺，讓依法行政要求從‘整體化’走向‘層級化’，標(biāo)志著依法行政又向前邁進(jìn)一步。”

　　長期研究依法行政的清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授認(rèn)為，《決定》的出臺令人鼓舞：突出了指導(dǎo)、監(jiān)督、評價的功能，有利于提高市縣政府對國家法律法規(guī)的執(zhí)行力。作為最高國家行政機(jī)關(guān)提供給基層行政機(jī)關(guān)的依法行政“指南”，落實(shí)是關(guān)鍵。

　　一些專家表示，貫徹《決定》，要及時對一些要求和規(guī)定予以細(xì)化。比如重大決策。《決定》對重大決策規(guī)定了一系列的嚴(yán)密程序，但何為“重大決策”，卻沒有具體規(guī)定。

　　毛壽龍認(rèn)為，我國行政區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等懸殊較大。很難對“重大決策”規(guī)定“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由各市縣結(jié)合本地實(shí)際來確定。他建議規(guī)定一些原則。比如，從決策客體講，各市縣可結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，設(shè)置一個涉及資金數(shù)或受影響人數(shù)的尺度等；從決策主體講，可以規(guī)定以主要負(fù)責(zé)人提議的，或多少位領(lǐng)導(dǎo)班子成員提議的；從決策程序講，可設(shè)置前置程序，討論是否啟動重大決策程序。

　　推動市縣政府依法行政，省級政府要切實(shí)擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。國務(wù)院法制辦主任曹康泰說，根據(jù)《決定》要求，省級政府要為市縣政府依法行政創(chuàng)造條件，排除障礙，解決困難。同時，加強(qiáng)對市縣政府依法行政的工作指導(dǎo)和督促檢查，建立依法行政考核制度，加快實(shí)行以行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的行政問責(zé)和績效管理制度。(吳兢 黃慶暢）