規(guī)劃環(huán)評：指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的

　　汶川地震災(zāi)后重建，規(guī)劃環(huán)評成為社會關(guān)注的熱點。2002年，國家出臺了《環(huán)境影響評價法》，對規(guī)劃環(huán)境影響評價作了專章規(guī)定。此后，國務(wù)院法制辦公室在充分聽取有關(guān)部門、地方人民政府和有關(guān)專家意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)與原國家環(huán)保總局、原交通部、發(fā)展改革委、水利部等部門反復(fù)研究論證，形成了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例(征求意見稿)》，并于今年3月27日—4月28日向社會各界廣泛征求意見。汶川災(zāi)后重建，又一次引起了公眾對條例出臺的關(guān)注。

　　記者采訪了解到，規(guī)劃環(huán)評條例目前正加緊出臺。公眾意見主要集中在以下幾個方面——

　　介入重建受關(guān)注

　　目前，汶川地震災(zāi)后重建工作已經(jīng)啟動。地震破壞了當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的平衡，生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)可能受到嚴重損害。在重建的過程中，應(yīng)該注意哪些環(huán)境問題？如何用規(guī)劃環(huán)評的眼光審視災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)重新布局？

　　環(huán)境保護部副部長潘岳表示，重建是個立新的過程，不應(yīng)是簡單的恢復(fù)，災(zāi)區(qū)重建要切實維護好生態(tài)安全，離不開規(guī)劃環(huán)評這一國際公認的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能根據(jù)災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力，對重建的空間布局、發(fā)展規(guī)模、功能分區(qū)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局等的生態(tài)環(huán)境適宜性進行分析，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能按照區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能定位，確定災(zāi)區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序。也只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能從決策源頭上引導(dǎo)化工石化等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開發(fā)優(yōu)化發(fā)展。

　　潘岳認為，環(huán)保部門在災(zāi)后重建工作中，應(yīng)該為決策提供參考，首先要立即開展災(zāi)區(qū)環(huán)境資源承載能力研究，明確災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境對重建活動可承載的能力；其次要科學(xué)應(yīng)對災(zāi)區(qū)次生生態(tài)災(zāi)害，對災(zāi)區(qū)國土生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進行科學(xué)的區(qū)劃，按災(zāi)區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃，明確不同類型開發(fā)區(qū)域的目標、任務(wù)與措施；另外還要統(tǒng)籌災(zāi)區(qū)化工石化等高危行業(yè)布局性環(huán)境風(fēng)險，并且加強流域水電開發(fā)的環(huán)境風(fēng)險管理。

　　城市規(guī)劃專家、中國工程院院士鄒德慈也認為，在災(zāi)后重建的過程中，應(yīng)該把修復(fù)生態(tài)環(huán)境作為決策的重要前提和認識基礎(chǔ)。這一點，在規(guī)劃環(huán)保條例立法中應(yīng)有所體現(xiàn)。“人類對于自然生態(tài)的修復(fù)能力有限，但對于一些自然災(zāi)害，我們可以采取各種手段和措施，趨利避害。恢復(fù)重建應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境的因素，只有目光長遠，才能長治久安。”

　　公眾參與是關(guān)鍵

　　“如果說13億人口是一個大家庭的話，環(huán)保工作就是整個家庭當中的清潔和衛(wèi)生，單靠政府來做，能力和效果都非常有限，需要每一個家庭成員的努力，才能做好有關(guān)環(huán)境方面的工作，使整個家庭保證清潔和衛(wèi)生。”民間環(huán)保團體“自然之友”的發(fā)起人梁從誡曾舉例說明環(huán)境保護不僅是政府的工作，還需要更多的公眾參與。

　　針對目前的征求意見稿，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所的學(xué)者楊源認為，《條例》征求意見稿第九條規(guī)定，“規(guī)劃編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項規(guī)劃，應(yīng)當在規(guī)劃草案上報審批前征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見。”但是，對什么是可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，標準不確定，實踐操作中容易引起糾紛。

　　據(jù)此，楊源認為，可以考慮進一步拓寬公眾參與環(huán)評的規(guī)劃范圍，允許公眾發(fā)表意見。從規(guī)劃的公開到公眾具體參與的程序，每一步都要具體明確規(guī)定。《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》可以參照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》補充制定規(guī)劃環(huán)評的公眾參與辦法，但要彌補《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》救濟途徑與法律責(zé)任缺失的不足，保證程序真正執(zhí)行。

　　同時，楊源還表示，要完善公眾參與規(guī)劃環(huán)評的救濟途徑。《條例》征求意見稿第十條規(guī)定，“規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)當認真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見，并在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納與不采納情況的說明。”這條規(guī)定是為了防止公眾參與流于形式，但僅此一項規(guī)定是不夠的，如果審查單位最終支持了不采納的決定，首先應(yīng)向公眾告知，如果公眾有不同意見，還應(yīng)規(guī)定公眾有救濟的途徑，如申請行政審查、行政復(fù)議，甚至提起行政公益訴訟等。

　　如何執(zhí)行是考驗

　　有學(xué)者表示，完善這個征求意見稿固然重要，但最重要的是盡快出臺這一條例，并最大程度地發(fā)揮其功能。《征求意見稿》第十四條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府審批的專項規(guī)劃，在審批前由其環(huán)境保護主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書進行審查。”這使得環(huán)保部門有可能從源頭上遏制這些規(guī)劃可能導(dǎo)致的污染。也正因為此，環(huán)保部在過去的一年中一直把《規(guī)劃環(huán)評條例》作為工作重點之一來推進。

　　條例出臺后如何保證其執(zhí)行效果，仍然存在懸念。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，每年中國出的環(huán)評報告書數(shù)量，幾乎超過了全世界主要發(fā)達國家歷年環(huán)評報告書的總和，但超過99%的通過率，以及缺乏公開、透明以及獨立監(jiān)督、事后懲罰的評價體制，使得這一制度在很大程度流于形式。

　　環(huán)保部環(huán)境工程評估中心有關(guān)負責(zé)人表示，這一條例的執(zhí)行僅僅依靠環(huán)保部門自身的努力是遠遠不夠的。雖然國家環(huán)保總局已經(jīng)升格為環(huán)保部，但職能分割并沒有得到解決，很多環(huán)境要素的監(jiān)管也還分布在多個部門。這些部門之間的信息渠道遠談不上暢通。因此，即使做狹義的規(guī)劃環(huán)評，在技術(shù)上和操作上也都面臨種種困難。而如果像國際上那樣，把社會影響評估也納入規(guī)劃環(huán)評，需要克服的障礙就更加龐大了。

　　此外，要使得規(guī)劃環(huán)評真正起到效果，最重要的是盡早介入，并且要求規(guī)劃編制部門同時提供合理的替代方案。這些，都需要進一步的制度保障。否則，如果規(guī)劃環(huán)評變成事實上的“追認”，那么其主動性和提前預(yù)防功能就根本無從談起。