規劃環評：指將環境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對環境資源承載能力的分析，對各類重大開發、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰略安排，從而達到在開發建設活動源頭預防環境問題的目的

　　汶川地震災后重建，規劃環評成為社會關注的熱點。2002年，國家出臺了《環境影響評價法》，對規劃環境影響評價作了專章規定。此后，國務院法制辦公室在充分聽取有關部門、地方人民政府和有關專家意見的基礎上，經與原國家環保總局、原交通部、發展改革委、水利部等部門反復研究論證，形成了《規劃環境影響評價條例(征求意見稿)》，并于今年3月27日—4月28日向社會各界廣泛征求意見。汶川災后重建，又一次引起了公眾對條例出臺的關注。

　　記者采訪了解到，規劃環評條例目前正加緊出臺。公眾意見主要集中在以下幾個方面——

　　介入重建受關注

　　目前，汶川地震災后重建工作已經啟動。地震破壞了當地生態系統的平衡，生態系統的基礎可能受到嚴重損害。在重建的過程中，應該注意哪些環境問題？如何用規劃環評的眼光審視災區產業重新布局？

　　環境保護部副部長潘岳表示，重建是個立新的過程，不應是簡單的恢復，災區重建要切實維護好生態安全，離不開規劃環評這一國際公認的環境與發展綜合決策的手段。只有開展重建規劃的環評，才能根據災區生態環境承載能力，對重建的空間布局、發展規模、功能分區、工農業生產力布局等的生態環境適宜性進行分析，提出預防或減輕不良環境影響的對策措施。只有開展重建規劃的環評，才能按照區域主導生態功能定位，確定災區主要產業的發展方向，規范空間開發秩序。也只有開展重建規劃的環評，才能從決策源頭上引導化工石化等高危行業合理布局以及流域梯級水電開發優化發展。

　　潘岳認為，環保部門在災后重建工作中，應該為決策提供參考，首先要立即開展災區環境資源承載能力研究，明確災區生態環境對重建活動可承載的能力；其次要科學應對災區次生生態災害，對災區國土生態系統服務功能進行科學的區劃，按災區生態功能區劃，明確不同類型開發區域的目標、任務與措施；另外還要統籌災區化工石化等高危行業布局性環境風險，并且加強流域水電開發的環境風險管理。

　　城市規劃專家、中國工程院院士鄒德慈也認為，在災后重建的過程中，應該把修復生態環境作為決策的重要前提和認識基礎。這一點，在規劃環保條例立法中應有所體現。“人類對于自然生態的修復能力有限，但對于一些自然災害，我們可以采取各種手段和措施，趨利避害。恢復重建應充分考慮生態環境的因素，只有目光長遠，才能長治久安。”

　　公眾參與是關鍵

　　“如果說13億人口是一個大家庭的話，環保工作就是整個家庭當中的清潔和衛生，單靠政府來做，能力和效果都非常有限，需要每一個家庭成員的努力，才能做好有關環境方面的工作，使整個家庭保證清潔和衛生。”民間環保團體“自然之友”的發起人梁從誡曾舉例說明環境保護不僅是政府的工作，還需要更多的公眾參與。

　　針對目前的征求意見稿，中國政法大學環境資源法研究所的學者楊源認為，《條例》征求意見稿第九條規定，“規劃編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的專項規劃，應當在規劃草案上報審批前征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。”但是，對什么是可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，標準不確定，實踐操作中容易引起糾紛。

　　據此，楊源認為，可以考慮進一步拓寬公眾參與環評的規劃范圍，允許公眾發表意見。從規劃的公開到公眾具體參與的程序，每一步都要具體明確規定。《規劃環境影響評價條例》可以參照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》補充制定規劃環評的公眾參與辦法，但要彌補《環境影響評價公眾參與暫行辦法》救濟途徑與法律責任缺失的不足，保證程序真正執行。

　　同時，楊源還表示，要完善公眾參與規劃環評的救濟途徑。《條例》征求意見稿第十條規定，“規劃編制機關應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見，并在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納與不采納情況的說明。”這條規定是為了防止公眾參與流于形式，但僅此一項規定是不夠的，如果審查單位最終支持了不采納的決定，首先應向公眾告知，如果公眾有不同意見，還應規定公眾有救濟的途徑，如申請行政審查、行政復議，甚至提起行政公益訴訟等。

　　如何執行是考驗

　　有學者表示，完善這個征求意見稿固然重要，但最重要的是盡快出臺這一條例，并最大程度地發揮其功能。《征求意見稿》第十四條規定，“設區的市級以上人民政府審批的專項規劃，在審批前由其環境保護主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環境影響報告書進行審查。”這使得環保部門有可能從源頭上遏制這些規劃可能導致的污染。也正因為此，環保部在過去的一年中一直把《規劃環評條例》作為工作重點之一來推進。

　　條例出臺后如何保證其執行效果，仍然存在懸念。

　　據有關人士透露，每年中國出的環評報告書數量，幾乎超過了全世界主要發達國家歷年環評報告書的總和，但超過99%的通過率，以及缺乏公開、透明以及獨立監督、事后懲罰的評價體制，使得這一制度在很大程度流于形式。

　　環保部環境工程評估中心有關負責人表示，這一條例的執行僅僅依靠環保部門自身的努力是遠遠不夠的。雖然國家環保總局已經升格為環保部，但職能分割并沒有得到解決，很多環境要素的監管也還分布在多個部門。這些部門之間的信息渠道遠談不上暢通。因此，即使做狹義的規劃環評，在技術上和操作上也都面臨種種困難。而如果像國際上那樣，把社會影響評估也納入規劃環評，需要克服的障礙就更加龐大了。

　　此外，要使得規劃環評真正起到效果，最重要的是盡早介入，并且要求規劃編制部門同時提供合理的替代方案。這些，都需要進一步的制度保障。否則，如果規劃環評變成事實上的“追認”，那么其主動性和提前預防功能就根本無從談起。