要盡快進行災害管理資源的整合，政府始終要發揮主導作用，構建全社會統一的災害管理、指揮、協調機制，實現由單一減災向綜合減災的轉變，形成災害應急管理的合力。　　

　　由于我國災害問題的復雜性、群發性，迫切需要制訂全國性的災害管理的基本法律，并完善現有的法律法規，使立法工作適應我國目前和未來的災害管理工作需要。

　　5月12日汶川大地震發生后，東北財經大學經濟與社會發展研究院迅速啟動了抗震救災應急研究計劃，集中優勢研究力量展開一系列有針對性的研究工作。

　　日前，本報記者就“如何進一步強化和鞏固前期抗震救災成果，建立自然災害應急管理的科學機制”，采訪了該研究院研究員嚴紹兵。

　　建立專門應急機構

　　記者：發達國家有什么樣的應急管理經驗，您怎么看待發達國家的應急機制？

　　嚴紹兵：自然災害通常都會經歷從醞釀、爆發、蔓延、減弱到最終消亡的生命周期。圍繞自然災害的生命周期，政府自然災害的應急管理應該貫穿自然災害的事前、事中和事后整個過程。盡管各國國情不同，面對的自然災害種類不同，但政府的應急機制通常都包括預防機制、預警機制、反應機制、控制機制、恢復機制等五個主要部分。

　　發達國家中央政府應急管理大體上可分為三種模式：美國模式、日本模式和俄羅斯模式。美國模式的總特征為“行政首長領導，中央協調，地方負責”；俄羅斯模式的總特征為“國家首腦為核心，聯席會議為平臺，相應部門為主力”；日本模式的總特征為“行政首腦指揮，綜合機構協調聯絡，中央會議制訂對策，地方政府具體實施”。

　　一個國家如何建立突發自然災害應急處理機制，是與該國的經濟發展水平、政治體制和面臨突發自然災害的范圍和頻度等因素相關聯的，在突發自然災害的應急處理方面有一些普遍適用的規則可以遵循。

　　我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、頻度大、分布廣、損失嚴重，關系到整個國家的經濟發展和長治久安。在與自然災害的長期斗爭中，我國積累了許多應急管理的經驗，制訂了“預防為主，防治結合”、“防救結合”等一系列政策方針，頒布了《破壞性地震應急條例》、《防震減災法》等一系列自然災害應急管理法律法規，初步建立起自然災害應急管理的工作體系。

　　但是與發達國家相比，我國自然災害的應急管理基本上還處于起步階段，因此除了自身經驗的積累和實踐的探索之外，還需要對其他國家的經驗教訓進行學習和借鑒。

　　記者：我國當前的應急管理機制是什么樣的？

　　嚴紹兵：長期以來，我國由于受分門別類的災害應急管理體制的限制，形成了單災種、分部門、分地區的單一災害管理模式。然而，突發自然災害往往突如其來，猝不及防，從而使得任何一個部門，有時甚至是一級政府，即使水平再高，能力再強，也難以單獨應對大規模的突發自然災害。因此，要盡快進行災害管理資源的整合，政府始終要發揮主導作用，構建全社會統一的災害管理、指揮、協調機制，實現由單一減災向綜合減災的轉變，形成災害應急管理的合力。

　　從災害綜合管理的角度看，借鑒國外經驗，我國應當建立統一的、專門的自然災害應急管理機構。建立一個由國務院主要領導人(副總理或國務委員)牽頭的處理包括自然災害在內的各種危機事件的綜合協調部門，該機構獨立設置，隸屬于政府機構序列；在該機構下設立專門應對自然災害的職能部門，如自然災害局。

　　該職能部門的主要功能分為日常運作和應急管理兩個方面。日常運作就是定期召集專家對一定時間內可能發生的包括自然災害在內的各種危機進行預警分析，向國務院有關領導定期匯報研究成果，提出應對危機事件的相應措施。同時，該機構還應該建立重大危機事件會商制度。

　　綜合協調部門在平時主要起預警、監控、咨詢和業務指導作用，一旦危機事件爆發了，應當隨即轉為國家應對有關危機事件的具體指揮與協調機構，針對已經發生的危機事件權威地調配資源，在災害預防和災區的重建方面發揮協調有關部門的核心作用。

　　多方面完善應急機制

　　記者：我國當前已制訂了同防災、減災有關的法律、法令近百件，如《防震減災法》、《防洪法》等，您認為還有什么需要完善的地方？

　　嚴紹兵：世界上自然災害應急機制先進的國家，無不把災害立法作為實施災害管理的基礎。對于經常發生的、對人民生命財產造成嚴重破壞的重大災害，更要制訂專門的法律文件來指導各團體及個人的減災防災措施。并且，從體系的要求看，減災法規不僅應有一套完備的單項法規，也要有一個能駕馭減災系統工程全局的基本法律。世界上很多國家都有《災害管理基本法》，并以此作為建立其他減災法規的基礎和指導減災活動的綱領。《災害管理基本法》應對地震災難預防、應對措施、信息傳遞、災后重建以及財政金融措施等做出規定，通過加強危機管理統一指揮和調度。

　　目前，我國尚無一個綜合性規范防災減災工作的基本大法，致使減災領域中許多需要法律調整的關系和問題無法可依，政策和行政手段在相當程度上和相當范圍內還在代替法律的功能；減災法律覆蓋災種偏少，內容籠統，可操作性不強；缺少我國的減災基本計劃，以及各級政府的計劃。

　　我們認為，由于我國災害問題的復雜性、多發性，迫切需要制訂全國性的災害管理的基本法律，并完善現有的法律法規，使立法工作適應我國目前和未來的災害管理工作需要。

　　記者：汶川地震造成數百萬人無家可歸，帳篷等物資緊缺，您認為我國該如何解決救災物資短缺這個問題，以應對可能出現的災害？

　　嚴紹兵：對做好救災物資儲備，我們必須充分認識。此外，各地應根據地理位置、氣候條件和災害發生特點的不同，在儲備物資品種方面有所側重，如洪澇地區可多儲備沖鋒舟、救生圈、橡膠艇等水上救生設備等；地震、泥石流易發地區可儲備挖掘機、鼓風機、救生擔架等尋找和挖掘被壓埋人員的救生裝備；雪災地區可儲備一批棉衣被、棉帳篷等物資。

　　對于國家級救災物資儲備倉庫及儲備中心的建設要統籌規劃，合理布局。在交通方便、物資豐富、災害多發區應多設一些，其他偏遠地區也要適當建設一批。國家和省級救災物資可由規劃中的市(州)、縣救災倉庫代儲、保管，縣(市)自身也要儲備必要的救災物資。而對于那些數量不足或不易長期保存的救災物資，要建立緊急采購程序。縣(市)以上災害管理部門要在災害發生之前，提前與提供主要救災物資的供應商簽訂采購合同，一旦災害發生，供應商能夠以最快的速度，提供價廉質優的救災物資，既可以減少物資儲備的成本，又能滿足災后緊急救助的需要。

　　災害發生后，救災物資由民政部門統一調撥，在24小時以內送達災區。物資的出入庫清單要輸入專門的物資管理系統，通過計算機聯網，使各級領導隨時掌握儲備物資的品種、數量，便于救災物資的及時調撥和嚴格管理，防止挪用、濫用現象的發生。(宋凱)