透明政府的建立和公民知情權的有效實現，還有待于《保密法》的修改完善

　　國務院《政府信息公開條例》開始實施，對于促進我國建立透明政府、保障公民知情權具有極為重要的意義。該條例共分五章，除了總則和附則，主要規定了“公開的范圍”、“公開的方式和程序”以及“監督和保障”等內容，總計38條。這是中國出臺的首部有關保護公眾知情權的法規，因此被普遍認為是中國政府不斷自我革新和增加執政透明度的表現。

　　該條例確立了“公開為原則，不公開為例外”的精神，以保障公民依法獲取政府信息，實現公眾對政府工作的知情權、參與權和監督權。該條例規定，行政機關應當主動公開的信息，包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”、“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”、“反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的”，以及“其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的”。除了行政機關已經主動公開的信息，按照條例的規定，“公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。”

　　不過，透明政府的建立和公民知情權的有效實現，還有待于保密法的修改完善。現行保密法是上世紀制定的，有些規定與政府信息公開原則有不相適應之處。《政府信息公開條例》屬于行政法規范疇，其位階低于保密法。按照立法的一般規律，本應按照政府信息公開的精神先修改保密法，然后再制定《政府信息公開條例》，然而由于種種原因，最終在法律尚未修改的前提下就頒布實施了信息公開條例。也正因為此，我們應該按照信息公開的精神考慮保密法的修改完善，從而有利于保障《政府信息公開條例》的實施效果，達到建立透明政府和保障公民知情權的目標。

　　從《政府信息公開條例》的新要求看，建議保密法可從以下幾個方面按照信息公開的立法精神予以修改：

　　保密標準。保密標準的確立主要根據“國家秘密”的內涵和外延，保密法第二條規定：“國家秘密是關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項。”作為總則性規定，這種界定是一種抽象的規定，主要確立了從認定程序上來界定“國家秘密”的方式，因而定密程序對于“國家秘密”的確定十分重要。需要進一步明確所規定的定密程序，防止導致“國家秘密”本身標準的模糊。

　　保密范圍。保密法第八條規定了國家秘密的基本范圍，包括：“(1)國家事務的重大決策中的秘密事項；(2)國防建設和武裝力量活動中的秘密事項；(3)外交和外事活動中的秘密事項以及對外承擔保密義務的事項；(4)國民經濟和社會發展中的秘密事項；(5)科學技術中的秘密事項；(6)維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項；(7)其他經國家保密工作部門確定應當保守的國家秘密事項。不符合本法第二條規定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項中符合本法第二條規定的，屬于國家秘密。”

　　該條規定需要進一步界定以下問題：其一，這種保密事項的分類標準應防止混雜、模糊。例如，第一項的“國家事務的重大決策”，國家事務的范圍極廣，凡是有關國家事務的重大決策都可歸為此類事項。國家事務有哪些呢？國防事務、外交事務、國家內部安全事務、科學教育事務等算不算國家事務呢？當然算。那么涉及這些事務的重大決策就都可以歸入此項。再如，第二項“國防建設和武裝力量活動”算不算國防事務呢？“外交和外事活動”屬于外交事務，“外交和外事活動”的重大決策也屬于“國家事務的重大決策”。可以發現，該條規定中所規定的幾種事項之間交錯重疊，需要明晰。

　　其二，所列事項應防止過于寬泛。如第四項“國民經濟和社會發展中的秘密事項”，這意味著幾乎所有的經濟社會問題都可以納入國家秘密事項。再如，政黨的秘密事項，這里的“政黨”沒有明確界定，一般來講在中國既包括執政黨，也包括參政黨，但其事項也能納入“國家秘密”的范疇。這就意味著保密范圍非常大，而且非常模糊。從立法技術上來講，按照“公開為原則，不公開為例外”的現代行政信息公開精神，對于公開事項的立法應該強調原則性、抽象性，而對于保密事項的立法應該具體、明確，主要應該采取具體事項的列舉式規定。我國保密法的相關規定，應避免過于籠統。

　　定密主體。保密法第十一條規定：“各級國家機關、單位對所產生的國家秘密事項，應當按照國家秘密及其密級具體范圍的規定確定密級。對是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確的事項，由國家保密工作部門，省、自治區、直轄市的保密工作部門，省、自治區政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的保密工作部門或者國家保密工作部門審定的機關確定。”依據這一規定，定密主體主要有三類：一類是各級國家機關；一類是各級單位；一類是國家及地方各級保密工作部門或者國家保密工作部門審定的機關。可以看到，保密法將定密權授予了幾乎所有的國家機關、國有企事業單位、政黨等，這些機構都可以確定自身所產生的哪些事項屬于“國家秘密”；不能明確確定的，由國家各級保密部門確定。因此，需要防止定密主體過于寬泛。

　　定密程序。《政府信息公開條例》第十四條規定：“行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。”照此條規定，定密程序將對信息公開具有決定性意義。

　　保密法所規定的定密程序需要防止模糊。保密法中涉及定密程序的規定有第十一條規定：“在確定密級前，產生該事項的機關、單位應當按照擬定的密級，先行采取保密措施。”第十三條規定：“對是否屬于國家秘密和屬于何種密級有爭議的，由國家保密工作部門或者省、自治區、直轄市的保密工作部門確定。”這種程序性規定，相當于將定密的自由裁量權完全授予了上述定密主體，由于國家秘密的范圍極為寬泛，定密主體完全可以按照自身的需要自由地確定其自身所產生的事項是否屬于國家秘密。作為信息公開程序中的前置程序，完全由定密主體自由裁量的定密程序需要完善。

　　根據上述分析，建議從如下幾個方面著手：

　　一是完善保密法的立法指導思想，從政府信息公開原則出發，能否明確樹立“公開為原則，不公開為例外”的立法指導思想。有助于改變壟斷信息的傳統，普及透明行政、公開行政的思想觀念，并將這種觀念貫徹到保密法的修改中去。

　　二是進一步界定國家秘密的范圍，對保密事項進行科學分類，以具體而明確的列舉式立法加以規定。

　　三是重新界定定密主體，國家秘密的定密主體應是各級保密部門和縣以上各級人民政府。

　　四是重新確定定密程序，這關系到整個政府信息公開制度的成敗。可以考慮在縣以上各級人民政府設立保密委員會，由保密委員會依法裁決哪些事項屬于國家秘密的范疇，保密委員會根據多數決定的原則依照法律規定的保密標準、保密范圍來確定。

　　(熊文釗：中央民族大學法學院教授；張步峰：中央民族大學法學院講師）