話題參與嘉賓：

　　莫于川：中國人民大學法學院教授、中國行政法研究所所長

　　王錫鋅：北京大學法學院教授、公眾參與研究中心主任

　　程潔：清華大學法學院副教授

　　編者按

　　政府信息公開條例于5月1日開始實施，相伴而行的除了人們?yōu)橹贫鹊倪M步而發(fā)自內(nèi)心的歡呼外，還有對在阜陽疫情中逝去生命的悲痛之聲。這也更加讓我們堅信政府信息公開條例的歷史意義與現(xiàn)實意義。“徒法不足以自行”，政府信息公開的職責、公眾的知情權實現(xiàn)以及開放政府的建設不會一蹴而就，這需要每個人的共同努力，我們希望本期評論版面的這組信息公開的文章，能夠促進人們對信息公開的理解，推動條例的順利實施。

　　公眾參與是信息公開的永續(xù)推動力

　　如果我們能夠真正落實對申請權的制度保障，那么政府信息公開制度的實施，就將藉由可持續(xù)的公眾參與和行動而獲得永續(xù)的推動力

　　王錫鋅

　　理論和實踐一再提醒我們，“自我推動”制度變革動力模式存在著極限：當制度變革涉及到對改革者原有利益的傷害時，推動力將遞減，從而導致動力衰竭和疲憊。“動力匱乏”是導致許多立法和制度在實施過程中“打折”、甚至最終形同虛設的主要原因。在某種程度上，政府信息公開正是一項政府“自我革命”式的制度。我們應當意識到，在這一制度的實施進程中，政府的推動和自我約束固然不可或缺，可以起到“點火發(fā)射”的原初推動作用，但從制度實施的廣度、深度以及可持續(xù)度方面看，我們需要鼓勵和培育大規(guī)模的、可持續(xù)的力量來抑制政府自我推動力的衰減，并提供可更新的、持續(xù)的動力。

　　這種推動制度不斷前行的力量，只能是社會個體以及由他們組織起來的公民社會的力量。相比于政府主導自上而下的“自我推動”，社會公眾的推動力可以被理解為一種自下而上的權利和利益推動。社會公眾的推動力有其清晰的法律和現(xiàn)實基礎。從法律上看，信息公開既是政府職責的要求，更是現(xiàn)代社會公民知情權的要求，因此民眾有權利去推動這一制度的有效運行。從現(xiàn)實角度看，在現(xiàn)代社會中，信息往往意味著利益、資源和行動能力，因此個體和組織都可能基于各種各樣的利益訴求或公民精神而采取行動，要求政府開放相應信息。政府信息公開制度實踐的社會推動力不僅有其必要性，也完全有其現(xiàn)實性。

　　我們看到，政府信息公開的制度安排其實已經(jīng)提供了“雙引擎”動力裝置。在開放政府信息的操作上，一是規(guī)定政府應依法主動公開信息；二是公民、法人和組織可以依法申請行政機關披露特定信息。從這種制度安排看，公民、法人和組織的申請本身就可以構成直接推進信息公開的社會性力量。從邏輯上講，只要是不屬于法定免予公開范圍的政府信息，公眾都有權利申請信息公開。如果我們能夠真正落實對申請權的制度保障，那么政府信息公開制度的實施，就將藉由可持續(xù)的公眾參與和行動而獲得永續(xù)的推動力，制度也將在公眾日常化的“消費”過程中獲得生生不息的活力。

　　自下而上的社會推動力不僅直接表現(xiàn)在上述申請環(huán)節(jié)，還表現(xiàn)在政府信息公開制度的其他重要環(huán)節(jié)。例如，對于政府依法應當主動公開的信息，政府是否發(fā)布了？信息發(fā)布是否準確、及時、客觀？發(fā)布的方式是否便于公眾查詢？對這些實施中不可避免會遭遇的問題，盡管也可以通過條例所設定的內(nèi)部監(jiān)督程序進行監(jiān)督，但公眾的監(jiān)督毫無疑問是不可缺少的。因此，來自社會公眾的自下而上的推動力，對于政府是否充分履行信息公開義務將構成了一種有效的、廣泛的制約。有了這種制約，政府的“自我推動”才可以化壓力為動力；有了這種制約，才可以防止一些政府官員在一陣即興表演之后對制度實施產(chǎn)生審美疲勞、規(guī)避甚至抵觸等情緒化行為，制度的實施才可以獲得結(jié)構優(yōu)化意義上的動力裝置。

　　制度變革推進過程中自下而上的社會推動力量，在當今中國社會中還顯得相當柔弱。一方面，社會的組織化程度很低，社會成員和利益分散化比較明顯，個體行動往往面臨“集體行動的困境”，影響到有序的社會“合力”的形成。另一方面，社會公眾討論公共話題的平臺和空間依然亟待擴展，通過媒體而尋求社會共識、討論公共問題的機制仍然顯得薄弱。同時，盡管我們高度重視公民的表達權、知情權、參與權、監(jiān)督權，但在法律制度層面上，這些權利的制度保障和救濟機制依然亟待完善和充實。公民社會力量的增長，有賴于進一步的社會有序組織化和公眾充權。

　　有序的社會力量的培育，最佳的途徑是公眾實踐。政府信息公開領域可以成為這種公眾實踐的重要領域，應當在理念上和行動上鼓勵公眾的參與實踐。強調(diào)政府信息公開制度實施中自下而上的推動力，不僅可使我們獲得制度實施的增援力量，而且凸顯了公民知情權這一信息公開制度的核心基礎。政府向公眾開放信息，不是恩賜，不是“自我革命”，而是一項義務，是對公民知情權的回應。而這正是現(xiàn)代社會中政府信息公開制度的本質(zhì)所在。

　　推行政府信息公開并非一片坦途

　　如果不能正確處理好公開后的各種問題，條例施行后因政府信息公開爭議引起的復議、訴訟、信訪案件會蜂擁而來

　　莫于川

　　政府信息公開條例把保障行政相對人依法獲得政府信息作為首要的立法目的，體現(xiàn)了關注民生、保障權利、提供服務的精神，具有許多值得關注的創(chuàng)新內(nèi)容。例如：公開條例確立了一系列基本原則，例如公開原則、平等原則、服務原則、便民原則、安全原則、法治原則等等。其中的服務原則特別具有中國特色和當代行政法治特色，它要求我們建立的政府信息公開法制不僅能夠提高政府行為的透明度，展現(xiàn)陽光、廉潔的政府形象，而且能夠通過提供政府信息促進行政相對人的經(jīng)濟社會發(fā)展，展現(xiàn)出服務型政府的形象，體現(xiàn)了我國由管理行政、秩序行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉�務行政、法治行政的行政體制改革方向和行政法制發(fā)展方針。

　　公開條例還確立了一系列重要制度，例如政府信息的主動公開和依申請公開制度，政府信息的公開范圍和豁免公開范圍制度，政府信息的公開主體制度，政府信息的公開發(fā)布和統(tǒng)一協(xié)調(diào)制度，政府信息的公開程序制度，政府信息可分割提供制度，政府信息的監(jiān)督和保障制度。其中一些制度創(chuàng)新具有重大現(xiàn)實意義。

　　公開條例對于推進社會主義民主法制建設和反腐倡廉具有多方面作用。第一，公開條例規(guī)定的內(nèi)容包括了政府信息公開的主體、要求、基本內(nèi)容、重點內(nèi)容、公開程序、監(jiān)督檢查、權利救濟等豐富的內(nèi)容，以保證準確、及時地公開政府信息。行政機關的職責權限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等政府信息為廣大群眾知曉，有利于保障人民群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權，促進政府機關正確地行使行政權力，實現(xiàn)依法行政。第二，便于從制度上、從源頭上遏制和預防腐敗。陽光是最好的防腐劑，行政權力公開透明運行會大大地降低腐敗發(fā)生的機率。公開條例是推進社會主義民主，建設陽光政府、法治政府的重要舉措。第三，能夠促進行政機關工作作風的轉(zhuǎn)變。推行政府信息公開，能夠促進行政機關和公務人員以人為本、行政為民、依法辦事、廉潔奉公，不斷提高行政水平和工作效率。第四，有利于推進和統(tǒng)一全國的政府信息公開工作。在公開條例出臺之前，許多地方推行了政務公開的試點，也對此作出一些具體規(guī)定。公開條例出臺以后，各地政府信息公開工作應按公開條例進行統(tǒng)一規(guī)范。

　　政府信息公開法制的建立和完善，事關行政理念的調(diào)整和行政模式的轉(zhuǎn)變，牽一發(fā)而動全身，特別是在區(qū)域發(fā)展極不均衡、政府層級繁瑣復雜的我國，實現(xiàn)這一進程殊為不易，因此實施工作難度不會小。現(xiàn)在公開條例即將施行，不管此前的準備工作如何，接下來亟需做好的工作包括：一是機構調(diào)整和隊伍建設，調(diào)整工作職能，劃清責任界限；二是盡快清理本屆政府信息以編制公開目錄加以公布并及時更新；三是加強網(wǎng)站建設，整合政府網(wǎng)站上的各種公開欄目并保障其發(fā)布、檢索、申請等基本功能的實現(xiàn)；四是務必作出必要投入，將檔案館和公共圖書館辟為公開場所并配置必要設備；五是制定有關規(guī)范性文件，健全工作機制；六是亟需開展行政公務人員特別是信息公開工作干部的專門培訓；七是抓住施行后出現(xiàn)的典型案例和事例進行剖析、總結(jié)經(jīng)驗，加大宣傳力度，爭取廣大民眾和全社會對政府信息公開工作的理解、支持和參與，形成良好的外部環(huán)境。

　　值得一提的是，公開條例規(guī)定的第三類政府信息公開主體(第一類是行政機關，第二類是法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織)，也即教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的大量公共企事業(yè)單位，由于認識水平、人員素質(zhì)、工作性質(zhì)、約束機制等多方面原因，他們可能是公開條例實施過程中最易被忽視、最易生弊端的薄弱環(huán)節(jié)，亟需政府信息公開工作的領導機關和主管部門給予高度重視、加強指導和督促檢查，防止其不透明、不公正、不廉潔的公共服務行為嚴重傷害人民群眾利益。

　　如果不正確認識并妥善解決上述問題，公開條例確立的目標就難以實現(xiàn)，公開條例施行后因政府信息公開爭議引起的復議、訴訟、信訪案件蜂擁而來，將使有關政府機關陷于極大的被動。正因為如此，可以說公開條例頒行使得我國行政公開法制建設獲得了重大的發(fā)展機遇，同時也面臨嚴峻挑戰(zhàn)，需要各級政府機關和行政公務人員給予足夠重視、作出積極努力，也需要全社會的理解、支持和參與，為公開條例的順利施行創(chuàng)造必要的工作基礎和更好的社會條件。

　　實施政府信息公開條例可推廣上海經(jīng)驗

　　信息公開規(guī)定沒有影響政府決策效率，也沒有給政府治理帶來不必要的風險。相反，政府行為的規(guī)范性得以提升，個人和組織維護自身權益的渠道拓寬

　　　程潔

　　許多國內(nèi)外的觀察者都認識到，在中國實施這樣的政府信息公開條例將意味著巨大的挑戰(zhàn)；與此同時，人們也普遍希望條例的實施能夠?qū)崿F(xiàn)促進政府公開透明、規(guī)范政府行為、預防腐敗等作用。不過，如何促進條例的實施？如何使條例的實施反應立法者的期望？有鑒于各地方政府在國務院條例通過之前率先展開了制度試驗，為了探討上述問題，筆者對一些地方政府實施地方性政府信息公開規(guī)定的情況進行了實地調(diào)研。從各地的實施情況來看，雖然不同地區(qū)各具特色，但是上海的實施情況特別值得作為經(jīng)驗推廣和學習。總結(jié)其經(jīng)驗，以下方面值得借鑒：

　　一、重視政府信息公開的制度建設。上海市2004年通過《政府信息公開規(guī)定》，從通過到實施，預留了4個月準備期。當時，只有廣州市通過了政府信息公開規(guī)定。上海市借鑒了廣州市的經(jīng)驗，并進一步完善了政府信息公開的配套制度，包括政府信息公開目錄、政府信息公開指南、政府信息公開指引等，還規(guī)定了政府信息公開年報。上海市政府網(wǎng)頁提供電子版政府信息公開申請表格，可以下載并通過電子郵件申請。值得一提的是，上海市的規(guī)定與廣州市雖然有許多相似之處，但是年報制度屬于上海市的創(chuàng)新。由于年報的存在，使得我們可以從政府提供的數(shù)據(jù)中觀察到信息公開執(zhí)行的基本情況。此外，上海的某些區(qū)還實驗了其他公開機制。例如徐匯區(qū)在2004年5月至8月推行信息公開志愿者服務，區(qū)府推廣政府文件電子化、并開發(fā)了依申請公開業(yè)務系統(tǒng)、將各部門的公開情況計入部門績效考核體系等等。

　　二、領導重視、機構設置合理。在組織領導方面，上海市設立了國民經(jīng)濟和信息化領導小組，由市長擔任領導小組組長。部門之間設立政府信息公開聯(lián)席會議，主管政府信息公開工作。上海市具體負責政府信息公開工作的部門是信息化委員會，簡稱信息委。該委是上海市國民經(jīng)濟和社會信息化領導小組的辦事機構。該委是獨立的部門，對口國務院信息辦和信產(chǎn)部等部門，除了負責政府信息公開工作外，還負責其他與信息化相關的事務。聯(lián)席會議辦公室就設在信息委的社會信息化處(又稱政務信息化處)。上海市還要求各部門設立信息公開查閱室，并以市圖書館作為集中查閱信息公開的機構。組織機構級別高、協(xié)調(diào)能力強，是上海市政府信息公開工作得以順利推進的關鍵。

　　三、強調(diào)信息公開程序的規(guī)范化。實施地方政府信息公開規(guī)定面臨的一個普遍問題是，政府如何處理信息公開申請，特別是如何對不同的申請給予適當?shù)幕貜汀Ｉ虾Ｊ械膬身椆ぷ鲗Υ龠M公開工作的規(guī)范化具有建設性的意義和效果：一是制作了一份“政府信息公開申請流程圖”。該圖使得整個申請流程一目了然，大大提升了當事人和行政機關對申請程序的合理預期。其次，在上海市的年度報告中，區(qū)分了政府機關對拒絕提供政府信息的標準，包括非《規(guī)定》所指政府信息、信息不存在、非本部門掌握、申請內(nèi)容不明確、規(guī)定第十條的免予公開范圍、其他原因等。如果機械地理解信息公開規(guī)定，一定會導致行政機關僅能以公開規(guī)定所規(guī)定的例外事項(即第十條)拒絕公開申請。但是上海市考慮到實際情況的復雜性而列舉了其他事由并通過年度報告公諸于眾，這對于進一步研究和完善信息公開規(guī)定提供了依據(jù)，同時也使申請人能夠?qū)ψ约旱纳暾堄懈�好地預期。

　　四、認真對待涉及政府信息公開的行政訴訟。上海市自信息公開規(guī)定實施之后，馬上就引發(fā)了行政訴訟。被稱為“上海市政府信息公開第一案”的“董銘訴上海市徐匯區(qū)房管局”案件中所涉及的相關法律問題，也成為研究中國政府信息公開規(guī)定的重要內(nèi)容。在中國目前的法律環(huán)境下，“民告官”依然存在許多有形和無形的在障礙，在司法實踐中往往成為法官回避的對象。雖然在《條例》通過前，法院可以政府信息公開申請不屬于行政訴訟法受案范圍為由拒絕受理相關案件，但上海市人民法院的法官們沒有回避問題。他們接受了監(jiān)督政府的責任，在依法受理的前提下，對案件進行區(qū)分，從政府信息的范圍、法律適用的依據(jù)、信息公開決定的舉證責任等方面積極探索，從而確立了對政府信息公開決定進行司法審查的一系列標準。使得政府信息公開規(guī)定不再限于政府和領導人的政治承諾。

　　上海市政府信息公開規(guī)定實施四年，為全國范圍內(nèi)實施《政府信息公開條例》積累了諸多經(jīng)驗，值得各部門和地方參考和學習。從上海市實施規(guī)定的情況看，信息公開規(guī)定沒有影響政府決策效率，也沒有給政府治理帶來不必要的風險。相反，政府行為的規(guī)范性得以提升，個人和組織維護自身權益的渠道拓寬。在某些個案中，例如磁懸浮項目等，公眾在政府披露相關信息之后，提高了參與政府決策的能力和信心。上海的經(jīng)驗表明，促進政府公開需要不斷規(guī)范化政府行為，法治下的透明政府是更具公信力和更能應對風險的政府。