●湖南出臺(tái)全國(guó)首部行政程序統(tǒng)一立法

　　●全國(guó)人大代表建議加快制定《行政程序法》

　　我國(guó)行政程序統(tǒng)一立法的空白，近日在湖南“破冰”。此前，制定《行政程序法》的呼聲已喊了十余年。

　　2008年4月17日，湖南省省長(zhǎng)周強(qiáng)簽署政府令，正式頒布《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《程序規(guī)定》)，并將于2008年10月1日施行。這部行政機(jī)關(guān)“自捆手腳”的程序規(guī)則，開(kāi)全國(guó)先河，在地方政府改革中走在前面。

　　有關(guān)專(zhuān)家分析，《程序規(guī)定》的出臺(tái)，使我國(guó)行政程序立法呈現(xiàn)“先地方后中央”的路徑。“重實(shí)體，輕程序”的傾向，曾在行政管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在。這一事件，標(biāo)志著我國(guó)不但從觀念上更加重視程序，而且實(shí)實(shí)在在加大了“程序控權(quán)”的力度。

　　統(tǒng)一立法呼聲日高

　　在今年的全國(guó)人代會(huì)上，一份盡快制定《行政程序法》的議案，引起眾多代表排隊(duì)簽名附議的轟動(dòng)。

　　“這是一部政府自己約束自己行為的法律。”議案領(lǐng)銜人、國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)陳偉蘭代表這樣告訴媒體。

　　這份熱門(mén)議案，還附上了專(zhuān)家試擬的《行政程序法》草案，8章186條，在行政主體、行政決策、行政決定程序、行政決定效率、行政合同、行政指導(dǎo)、法律責(zé)任等方面都均有詳盡規(guī)定。

　　這份草案由中國(guó)行政法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)應(yīng)松年帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)起草，已是他起草的第十五稿。

　　制定《行政程序法》，對(duì)從事行政法研究20多年、已經(jīng)72歲的應(yīng)松年來(lái)說(shuō)，可謂“夙愿”：近十年來(lái)，他帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)研究起草，孜孜不倦，幾乎每年都要修改一二稿。

　　制定《行政程序法》，也是整個(gè)法學(xué)界的“夙愿”。早在1989年行政訴訟法出臺(tái)后，這樣的呼聲便持續(xù)不斷。

　　法學(xué)家們認(rèn)為，依法治國(guó)的關(guān)鍵是對(duì)公權(quán)力的規(guī)范。中國(guó)的現(xiàn)狀是行政權(quán)力過(guò)大。作為行政法體系的核心，行政程序法應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)。

　　在近年來(lái)的全國(guó)兩會(huì)上，每年都有許多代表委員提交議案、提案，要求制定《行政程序法》。2003年，《行政程序法》列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，由于多種原因至今尚未啟動(dòng)。

　　“地方版本”應(yīng)運(yùn)而生

　　這一次，行政程序立法空白在湖南首次突破，應(yīng)松年稱(chēng)之得益于“一次巧遇”。

　　2007年3月全國(guó)人大會(huì)議上，作為新任的湖南省省長(zhǎng)，周強(qiáng)第一次參會(huì)，住在“職工之家”賓館。這位48歲的年輕省長(zhǎng)，法律科班出身，對(duì)建設(shè)法治政府有著急迫的心情和深刻的見(jiàn)解。同團(tuán)的行政法博士江必新代表，時(shí)任湖南省高級(jí)法院院長(zhǎng)、現(xiàn)任最高人民法院副院長(zhǎng)，與周強(qiáng)志同道合。

　　遼寧團(tuán)也住在“職工之家”，應(yīng)松年正是此團(tuán)代表。

　　巧遇閑聊，三名“法律人”的話題也未離開(kāi)“法”。對(duì)依法行政的高度關(guān)注，讓他們一拍即合：程序控權(quán)是上策。為行政程序立法，湖南可先行一步。

　　“行政程序立法‘地方版本’的出臺(tái)，領(lǐng)導(dǎo)重視至關(guān)重要。”身為起草專(zhuān)家組組長(zhǎng)，應(yīng)松年感慨。

　　起草工作歷時(shí)一年，由省政府法制辦具體負(fù)責(zé)。這一年，收集材料、調(diào)研省情、起草、論證、修改等等，工作量巨大。其間，周強(qiáng)5次召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)專(zhuān)題匯報(bào)，并與專(zhuān)家反復(fù)切磋；今年2月，還專(zhuān)門(mén)請(qǐng)來(lái)全國(guó)12名專(zhuān)家為草案“會(huì)診”，以求更為完善。

　　同一時(shí)間，草案向社會(huì)全文公布，收到各方修改意見(jiàn)和建議逾700條。省法制辦主任賀安杰介紹，草案充分吸收和采納公眾、專(zhuān)家提出的合理意見(jiàn)和建議，進(jìn)行了全面修改，多達(dá)246處。

　　“敢于自我限權(quán)，反映湖南有科學(xué)的政績(jī)觀。”江必新表示，真正按法制化辦事，就要有一個(gè)好的程序規(guī)定。湖南率先制定出臺(tái)《程序規(guī)定》，將對(duì)其他省份和全國(guó)的行政程序立法起到輻射和推動(dòng)作用。

　　突出“公民權(quán)利本位”

　　4月17日，《程序規(guī)定》正式對(duì)外公布，10章178條，社會(huì)關(guān)注的行政決策程序、行政聽(tīng)證、行政公開(kāi)、行政監(jiān)督、責(zé)任追究等，都列為單章。總則中還明確了公開(kāi)、參與、高效便民、信賴(lài)保護(hù)四大原則。

　　“每個(gè)條文，都體現(xiàn)了政府管理模式之變——從管理者中心轉(zhuǎn)向公民權(quán)利中心。”賀安杰這樣概括。

　　比如，多種行政措施可達(dá)同一目的時(shí)，管理者不能隨意選擇自己最方便最順手的，而“應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施。”

　　為避免“拍腦袋”決策、暗箱決策等發(fā)生，《程序規(guī)定》對(duì)行政決策程序設(shè)專(zhuān)章予以規(guī)范。對(duì)九類(lèi)重大行政決策，須對(duì)其方案草案進(jìn)行合法性論證、成本效益分析等；除依法不得公開(kāi)的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布草案征求公眾意見(jiàn)。對(duì)規(guī)范性文件，統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布，并實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上檢索。

　　陽(yáng)光是最好的防腐劑。對(duì)行政公開(kāi)，《程序規(guī)定》中也單設(shè)一章。政府公報(bào)和政府網(wǎng)站，成為法定的政府信息發(fā)布平臺(tái)。“規(guī)范性文件未在政府公報(bào)、指定的政府網(wǎng)站公布的，不得作為實(shí)施行政管理的依據(jù)”。

　　針對(duì)辦事拖拉、推諉等現(xiàn)狀，《程序規(guī)定》明確了“限時(shí)辦結(jié)制度”，并對(duì)不作為、緩作為者追究責(zé)任，以提高行政效能……

　　在省長(zhǎng)周強(qiáng)的眼中，制定行政程序規(guī)定，是“保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利”的現(xiàn)實(shí)需要——把公眾對(duì)行政活動(dòng)的了解和參與上升為他們的法定權(quán)利，并通過(guò)他們對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束。

　　“堅(jiān)持公民權(quán)利本位，讓政府承擔(dān)更多的程序義務(wù)，讓公民享有更多的程序權(quán)利，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力。”主要起草者之一、中國(guó)政法大學(xué)教授王萬(wàn)華，也這樣形容這部“作品”。

　　先地方后中央“路徑”

　　行政處罰法、行政許可法、國(guó)家賠償法等生效法律，加上正在制定中的行政強(qiáng)制法，1989年行政訴訟法出臺(tái)后，我國(guó)已對(duì)一些影響較大的行政行為單獨(dú)立法，從實(shí)體到程序都做出細(xì)致規(guī)定。

　　“目前我國(guó)法制建設(shè)不僅重視實(shí)體法，還突出程序法建設(shè)。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室副主任許安標(biāo)表示，就行政程序法而言，由于行政行為的多樣性、復(fù)雜性和特殊性，國(guó)家立法還有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。

　　他稱(chēng)湖南《程序規(guī)定》的出臺(tái)是“先試先行”。我國(guó)對(duì)立法難度較大的項(xiàng)目，有一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)：先地方后中央，由地方為全國(guó)立法積累經(jīng)驗(yàn)。“湖南的規(guī)定，必將為兄弟省市和全國(guó)的行政程序法立法提供經(jīng)驗(yàn)。”

　　據(jù)了解，《程序規(guī)定》出臺(tái)后，湖南的立法者并未停步，多達(dá)十余部的配套辦法將會(huì)陸續(xù)出籠；而對(duì)行政人員的大規(guī)模培訓(xùn)，也將及時(shí)展開(kāi)。

　　“條文已有178條，但可操作性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須大大細(xì)化。否則會(huì)淪為‘一紙空文’。”應(yīng)松年建議：《程序規(guī)定》施行后，應(yīng)當(dāng)半年評(píng)估一次，再回過(guò)頭來(lái)修改，至少來(lái)個(gè)三五次。這將使《程序規(guī)定》更為完善，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)程序控權(quán)的價(jià)值。

　　“先類(lèi)型后法典，先地方后中央。”應(yīng)松年認(rèn)為，這樣的行政程序立法路徑，對(duì)中國(guó)具現(xiàn)實(shí)意義。“湖南的‘破冰’之舉，進(jìn)一步證明，制定《行政程序法》的時(shí)機(jī)漸趨成熟，有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快立法步伐。如果出臺(tái)這部‘程序控權(quán)’之法，我們將朝著法治政府、服務(wù)政府的目標(biāo)再邁進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的一步。” (吳 兢)