在新中國的立法史上，也許沒有任何一個時期像過去的5年那樣，讓普通的公民以如此之規模、如此直接地成為立法的參與者。民主立法、科學立法是始終貫穿十屆全國人大常委會立法工作的一個亮點。

　　全國人大常委會辦公廳有關負責人這樣說道：“立法只有堅持走群眾路線，充分發揚民主，才能集思廣益，把黨的主張和人民的意志有機統一起來，使法律真正體現人民群眾的意愿。”

　　這句話，貫穿在立法過程的始終。而十屆全國人大常委會的立法實踐，也為“開門立法”積累了豐富的經驗。

　　一扇百姓參與立法的大門打開了

　　2005年7月31日，全國人大常委會法工委收到了一封群眾來信，信是用盲文寫成的，信上說：“物權法草案公布后，在親友的幫助下，我閱讀了法律草案全文，認為有需要修改之處，現致信你們提出修改意見，希望予以重視。”

　　來信者叫孫東，是一名視障患者。他在信中針對野生動植物資源保護、不動產登記等方面提出了15條具體意見。

　　這是“開門立法”實踐中的一個生動畫面。有關人士評價說。

　　“物權立法，既涉及國家的基本經濟制度，也關系千家萬戶的切身利益，社會關注度高，不僅法律性強，而且政治性、政策性也強。”全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明說，“立法難度之大，操作過程之復雜，可想而知。”

　　“應該廣泛聽取專家和社會各方面的意見”、“建議更廣泛地聽取群眾的意見”、“建議組織更多的社會力量參與討論”……在十屆全國人大常委會開始審議物權法草案之際，常委會組成人員對如何修改、完善草案提出了明確意見。

　　2005年7月10日，備受關注的物權法草案走出人民大會堂，向社會全文公布征求意見。

　　“這是民主立法邁出的重要步伐，全國人大常委會向人們打開了一扇參與立法的大門，老百姓由立法的旁觀者成為參與者。”來自社會各界的聲音如是評價。

　　在40天時間里，從機關單位到公司企業，從法律專家到普通百姓，社會各界人士積極建言獻策，共提出意見11543件。“這次廣泛征求意見，是全國人大常委會充分發揚民主，增加立法透明度的一項重大舉措，也是推進立法民主化的有益探索。從征求意見的結果也能看出人民群眾參與立法的積極性格外高漲。”全國人大常委會法工委有關負責人說。

　　自2002年12月審議以來，物權法草案“不趕進度”，廣泛聽取各方意見，在爭論和反復審議之中不斷完善，讓每個人的智慧在立法進程中“閃光”。2007年3月16日，物權法在十屆全國人大五次會議上高票通過。

　　勞動合同法草案全文公布引起的強烈反響也許是立法者事先沒有預料到的。自2006年3月20日至4月20日，勞動合同法草案向社會全文公布征求意見，短短一個月的時間，191849件意見匯集到全國人大常委會法制工作委員會。這是歷屆人大常委會法律草案征求意見中提出意見最多的一次，其中來自普通勞動者的意見占65%左右。此后，全國人大常委會對勞動合同法草案作了大幅度的修改。許多普通人的立法意見和建議在勞動合同法草案中得到了充分體現。

　　“收到這么多意見，我們的工作量增加了很多，但是我們也感到這部法律確確實實是和老百姓切身利益直接相關的，通過這次征求意見，真正聽到了基層普通勞動者對立法的直接意見。”全國人大常委會法工委有關負責人表示，征求意見結束之后，他們對網上的意見進行了一個量化的統計、分析，作出調研報告。同時對所有的意見進行了整理歸類，做成勞動合同法草案百條意見的資料。報告和資料在2006年12月勞動合同法草案提請全國人大常委會二次審議的時候，被作為參閱資料，發到會上供所有參加會議的常委會組成人員審議時作參考。“所以，每個人提出的意見，都對這部法律出臺起到了重要作用。”這位負責人表示。

　　十屆全國人大常委會還相繼公布了就業促進法草案、水污染防治法修訂草案，在制定與自己生活息息相關的法律法規方面，中國普通民眾正在擁有越來越響亮的話語權；在這些立法實踐中，立法機關也積累了豐富經驗，傾聽公民意見也逐漸成為中國立法的規定程序。“十屆全國人大及其常委會在立法思想、理論、理念等方面積累了不少經驗，對立法形式、工作方法的特點和規律進行了許多有益的探索，這本身就是一筆寶貴財富，必將對我國今后法制建設、建設社會主義法治國家起到重要指導作用。”全國人大常委會辦公廳有關負責人說。

　　“開門立法”可追溯到五十多年前

　　其實，全國人大常委會“開門立法”要上溯到上個世紀五十年代。

　　1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。這次會議的一項重要議程是：討論制定新中國的根本大法———憲法。

　　“大會執行主席宣布表決結果：投票數1197張，同意票1197張。許多代表情不自禁地站了起來，高呼共產黨萬歲。”這一幕，雖時隔五十多年，親歷者卻仍歷歷在目。

　　有專家分析，1954年憲法之所以深得人心，是因為它具有廣泛的群眾基礎。在制定這部憲法時，草案初稿曾下發各大行政區、各省市、自治區和50萬人口以上的省轄市，組織了大規模的憲法草案大討論，提出了5900條修改意見。

　　6月15日，憲法草案向全社會公布，征求意見歷時2個多月。其間，先后有1.5億多人次參與討論，對憲法草案提出了大量修改意見。根據這些意見，憲法起草委員會對原來的草案再度作了修改。這是我國第一次向社會全文公布法律草案，公開征求意見。正是由于全民意志和智慧的投入，1954年憲法經受住了時間風雨的檢驗。時至今天，它所確立的許多重要制度，仍被現行憲法所繼承。

　　1978年，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時期。這次具有重大歷史意義的會議提出，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，“不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。因此，制定一部全面反映新時期黨和人民共同意志的新憲法，成為當時一項迫切的重要任務。1982年4月26日到8月底，草案向社會公布征求意見。這是改革開放后第一部公開征求意見的法律草案。

　　這次全民討論的規模之大、參與人數之多、影響之廣，成為公民參與立法工作的范例。許多重要的合理的意見都得到采納，具體規定作了許多補充和修改，共計近百處。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了這部新憲法，這也是我國立法史上第一部公開表決結果的法律項目。

　　公布法律草案從九屆全國人大常委會開始邁上一個新臺階。1998年3月21日，在九屆全國人大常委會第一次會議上，時任全國人大常委會委員長的李鵬明確提出，立法要堅持走群眾路線，在立法過程中，“要采取各種形式，廣泛聽取群眾的意見”。九屆全國人大組成之后的一年中，就向全民公布了土地管理法修訂草案、村民委員會組織法草案和合同法草案。

　　土地管理法修訂草案1998年4月29日公布征求意見后，31個省、市、自治區全部反饋了意見；25個大中城市和52個中央有關部門提出了意見和建議。全國人大常委會法制工作委員會共收到人民群眾來信675件，其中，來自單位的意見173件，來自公民個人的有502件。許多來信多人聯署，人數最多的一件共有836人簽名。

　　還值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日，婚姻法修正案草案向社會公布征求意見。截至當年2月28日，全國人大常委會法工委共收到群眾來信來函3829件，后來又陸續收到一些，大約共有4000多件，通過報紙、期刊和網絡等媒體也收到數以千計的意見。來信者中，年齡最大的90歲，最小的僅有13歲。公眾對原婚姻法的絕大多數條款都提出了意見。這次征求意見是當時參與立法人數最多的一次，提出意見最廣泛的一次，也是人民群眾第一次通過互聯網參與立法。

　　將關系廣大人民群眾切身利益的重要法律草案向社會公布，廣泛征求全民的意見，使他們有了直接表達訴求的機會，有了發表意見甚至是表達不滿的權利。而最高立法機關，也拓寬了一個最廣大、最直接評價法律草案價值取向的民主渠道，將百姓的意見擺到立法的桌案，并吸納進法律之中。“使法律充分反映人民的意志”，就有了如谷穗般沉甸甸的實在意義。法律界人士評價說。

　　大規模討論效果優于大規模學習

　　“‘開門立法’本身就是一個普法教育、釋放意見、凝聚共識的過程。”全國人大常委會法工委有關負責人表示。

　　4月20日，全國人大常委會辦公廳宣布，今后，全國人大常委會審議的法律草案一般都予以公開，廣泛征求各方面意見。法律草案公開征求意見成為常態，這一突破清晰地彰顯了全國人大常委會在立法理念上的重大改變。

　　“所有的法律草案原則上都向全社會公布，聽取全民意見，這無疑將對我國的民主法制進程起到促進作用。”憲法學專家、中國青年政治學院法律系教授馬嶺說，在這方面我們過去已積累了一些經驗，‘開門立法’的時機已經基本成熟，我國的法制實踐證明我們能夠做到、做好這項工作。“也許有人認為法律草案原則上都交全民討論太麻煩、成本太高，但事實上未經全民討論的法律通過后，在全社會組織的有關對新法律的廣泛、深入的學習宣傳，也是很麻煩、成本很高的。”馬嶺表示，不論是從保障法律的質量還是從培養公民法治觀念的角度看，這種法律通過后的大規模學習都不如法律通過前的大規模討論效果好。

　　“討論是一種參與，是一種更有效的公民教育，通過這種對國家事務的參與以及在參與中各種意見的爭論，能夠使法律更加完善，也有利于增強公民的主人公意識；而法律通過后的學習往往成為一種被動的接受和領會，一些有益的意見可能被排斥在外，不利于公民民主意識的培養。”馬嶺說。

　　“人民參與國家立法是再正當、正常不過的事。但人民如何參與立法，參與的方式、途徑以及程序，都還需要進一步作出具體規定。”馬嶺說，如果我們要將“開門立法”長期、持久地堅持下去，就應當將其制度化、法律化，不僅有原則規范，而且有具體的操作規則。

　　“公開法律草案由特例成為常態是一個讓人欣喜的轉變。”北京律師錢紅驥認為，這一舉措具有多方面的積極意義和效果：首先，可以通過社會的廣泛參與，彌補或修正相關法律草案的不足或不當之處；其次，通過法律草案的公布和征求意見，可以把新法律向社會公眾進行有效公開和宣傳，有利于該法律的執行；再次，將法律草案公開并征求意見，是有效體現全民參與立法、民主立法的制度創新。(記者 郭曉宇 實習生 李娜）

16部向社會征求意見的法律草案

文字整理 郭曉宇 制圖 孟紹群