1954年的最后一天，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了兩個(gè)與城市基層相關(guān)的法律——城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會(huì)組織條例。1989年，城市居民委員會(huì)組織法代替了原有的條例。而與之伴生的街道辦事處組織條例卻一直沿用至今

　　有的地方政府部門(mén)下派的工作占了居委會(huì)工作的80%；而一些社區(qū)公共事務(wù)管理、社區(qū)服務(wù)，居委會(huì)又經(jīng)常“缺位”。有些街道辦要擔(dān)負(fù)100多項(xiàng)任務(wù)，門(mén)口的牌子都掛不下。而正在試行的基層管理改革，卻因?yàn)榉�律不完善陷于兩難

　　“54年前制定并施行、內(nèi)容只有7條，其滯后性在現(xiàn)代城市管理面前已暴露無(wú)遺。”今年十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，全國(guó)人大代表張育彪和其他34名代表向大會(huì)提交了制定街道辦事處組織法的議案。同時(shí)，于輝達(dá)等代表也提出了修改該條例的建議。

　　全國(guó)人大代表、廣州市市長(zhǎng)張廣寧則建議，修改城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會(huì)組織法，通過(guò)立法明確界定街道辦和居委會(huì)的地位和職責(zé)。

　　一頭連著政府行政管理，一頭連著基層民主自治，如何讓官與民的“神經(jīng)末梢”實(shí)現(xiàn)無(wú)縫連接，在這些熟悉基層情況的人大代表看來(lái)，目前城市“神經(jīng)末梢”的法治之路就得從兩部法律的修改和完善走起。

　　“上面千條線(xiàn)，下面一根針”

　　“實(shí)行‘大部制’，但真正的‘大部’應(yīng)該是居委會(huì)。”在廣州市海珠區(qū)赤崗街大江苑居委會(huì)，工作人員這樣調(diào)侃自己。

　　一邊給左手邊的居民開(kāi)計(jì)生證明，一邊給右手邊的居民辦戶(hù)口轉(zhuǎn)移；這時(shí)電話(huà)鈴又響了，上面食品衛(wèi)生大檢查馬上到社區(qū)，居委會(huì)必須有人配合……

　　城市居民委員會(huì)組織法里明確規(guī)定，居民委員會(huì)是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。

　　計(jì)劃生育、戶(hù)籍管理、人民調(diào)解、外來(lái)人口、勞動(dòng)保障服務(wù)、退管人員服務(wù)、特困家庭的救助、人口普查、創(chuàng)衛(wèi)……居委會(huì)工作人員也就三五個(gè)人，要面對(duì)上面許多個(gè)政府部門(mén)。“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，有哪個(gè)政府部門(mén)敢說(shuō)自己的辦事效率、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)情況可以與這個(gè)“委員會(huì)”相提并論？

　　而且這個(gè)“職能”很多還是法定的，《廣東省預(yù)防未成年人犯罪條例》就明確規(guī)定“未成年學(xué)生輟學(xué)或者非義務(wù)教育階段的未成年學(xué)生被開(kāi)除的”，學(xué)校應(yīng)當(dāng)告知其居住地的居委會(huì)；居委會(huì)“應(yīng)當(dāng)協(xié)助維護(hù)學(xué)校周?chē)�的社�?huì)治安秩序”，“應(yīng)當(dāng)掌握本轄區(qū)內(nèi)失學(xué)、失業(yè)、失管以及有不良行為、嚴(yán)重不良行為的未成年人的情況……”

　　凡此種種，法律法規(guī)中對(duì)于社區(qū)責(zé)任的規(guī)定日漸增加。但如果沒(méi)時(shí)間、沒(méi)精力、沒(méi)人手，只能是“應(yīng)付”，那么法律法規(guī)的諸多“美好”設(shè)想就有可能變成一紙空文。

　　據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，目前政府各職能部門(mén)下派的工作占了居委會(huì)工作的80%；而在一些迫切需要居委會(huì)出面組織協(xié)調(diào)的社區(qū)公共事務(wù)管理、社區(qū)服務(wù)方面，居委會(huì)經(jīng)常缺位。

　　“重心下移”后的重負(fù)

　　廣州，作為華南地區(qū)最大的城市，目前正在實(shí)踐其“城市管理現(xiàn)代化”之路，深化街道管理體制改革，按照“重心下移”的原則，將原本屬于市、區(qū)兩級(jí)政府管轄的事權(quán)向街道下移。

　　探索社區(qū)建設(shè)和服務(wù)社會(huì)化的途徑，服務(wù)內(nèi)容從助殘扶困等民政部門(mén)的傳統(tǒng)范圍擴(kuò)展到了文體娛樂(lè)、計(jì)劃生育、青少幼服務(wù)、下崗再就業(yè)、便民利民等非民政業(yè)務(wù)范圍。

　　按照廣州市的設(shè)想，如果100多個(gè)街道和眾多居委會(huì)能夠抓好城區(qū)管理的話(huà)，那整個(gè)城市管理就可以上一個(gè)新臺(tái)階。

　　但在此改革中廣州面對(duì)的第一個(gè)問(wèn)題是，不僅僅是居委會(huì)，街道的工作也已經(jīng)是不堪負(fù)重了。

　　原本作為區(qū)一級(jí)政府精干的派出機(jī)構(gòu)，現(xiàn)已成了涵蓋居民、民政、治安、交通、消防、市容環(huán)衛(wèi)、人防、計(jì)生、勞動(dòng)、市場(chǎng)管理、社區(qū)服務(wù)等多項(xiàng)管理職能的龐雜的綜合性機(jī)構(gòu)。

　　有些區(qū)的街道辦要擔(dān)負(fù)100多項(xiàng)任務(wù)，門(mén)口的牌子都掛不下；同時(shí)大量的城市管理事務(wù)需要街道和居委會(huì)去處理，但他們卻沒(méi)有相應(yīng)的法定地位和行政權(quán)力來(lái)承接和處理這些事務(wù)，對(duì)問(wèn)題往往是“看得見(jiàn)，摸得著，管不了”。

　　另外城市管理“重心下移”，居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，居委會(huì)成員完全“吃皇糧”了，有些政府職能部門(mén)認(rèn)為讓居委會(huì)“跑腿”更名正言順了。

　　“政府之嘴”變“居民之腿”遭遇尷尬

　　廣州市越秀區(qū)建設(shè)街大馬路社區(qū)居委會(huì)主任伍清玲無(wú)疑是中國(guó)千百萬(wàn)“居委會(huì)大媽”中很幸福的一個(gè)。

　　她無(wú)需疲于應(yīng)付上級(jí)政府職能部門(mén)指派的各項(xiàng)政務(wù)和行政執(zhí)法工作，她的“居委會(huì)”現(xiàn)在更像是一個(gè)不折不扣的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)：維護(hù)居民合法權(quán)益、教育居民依法履行應(yīng)盡的義務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛、辦理本社區(qū)居民的入托、養(yǎng)老、社區(qū)文化生活等公共事務(wù)和公益事業(yè)……其它的包括創(chuàng)衛(wèi)、計(jì)生、社保、普查、治安等“政務(wù)”，統(tǒng)統(tǒng)去找斜對(duì)面的“社區(qū)政務(wù)中心”。

　　伍清玲這位老資格居委會(huì)大媽徹底從過(guò)去“政府的嘴”變成了“居民的腿”。

　　2005年5月28日，作為廣州市社區(qū)基層管理體制改革的一個(gè)特例，主管部門(mén)將建設(shè)街轄區(qū)內(nèi)兩個(gè)社區(qū)合并為今天的“大馬路社區(qū)”，將兩個(gè)居委會(huì)原班人馬重新組合為“居委會(huì)”和“社區(qū)政務(wù)工作站”。

　　居委會(huì)承擔(dān)“社區(qū)服務(wù)”的職能，解決社區(qū)居委會(huì)逐漸弱化的社區(qū)服務(wù)功能；社區(qū)政務(wù)工作站行使“行政協(xié)助”職能，全部承擔(dān)上級(jí)政府職能部門(mén)指派的各項(xiàng)政務(wù)和行政執(zhí)法工作。

　　“行政事權(quán)”與“社區(qū)服務(wù)”分開(kāi)，兩方面的事務(wù)都有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，獲得社會(huì)各界的一片叫好聲。

　　但這次小小居委會(huì)改革，也招來(lái)不少反對(duì)意見(jiàn)，有人認(rèn)為，城市居民委員會(huì)組織法明文規(guī)定居委會(huì)具有行政協(xié)助、社區(qū)服務(wù)、民主監(jiān)督的職能，而新的居委會(huì)只承擔(dān)其中的社區(qū)服務(wù)職能。

　　有人提出，新成立的社區(qū)政務(wù)工作站由街道辦委派并負(fù)責(zé)考核，工作站儼然就成為街道下屬的派出機(jī)構(gòu)，街道辦原本就是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，再派出機(jī)構(gòu)并不合適。

　　還有人提出，新的居委會(huì)與社區(qū)政務(wù)中心盡管各司其職，但在很多具體問(wèn)題上還是需要雙方合作。協(xié)助上級(jí)機(jī)關(guān)行政的社區(qū)政務(wù)工作站與代表居民意愿的居委會(huì)如何銜接好，是個(gè)問(wèn)題。

　　反對(duì)者句句在理，改革者也只能在“摸著石頭過(guò)河”的同時(shí)，將社區(qū)政務(wù)工作站改為“社區(qū)政務(wù)中心”，減少歧義。

　　在具體“分家”過(guò)程中，他們對(duì)過(guò)去居委會(huì)承擔(dān)的和應(yīng)該承擔(dān)的138項(xiàng)工作精簡(jiǎn)分類(lèi)。精簡(jiǎn)的結(jié)果讓人有些吃驚，現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)具體應(yīng)該承擔(dān)11項(xiàng)工作；現(xiàn)在社區(qū)政務(wù)工作站具體應(yīng)該承擔(dān)47項(xiàng)工作，余下的工作都不屬于雙方的職責(zé)范圍，甚至不應(yīng)該在社區(qū)。將之退還各職能部門(mén)還是居委會(huì)與政務(wù)中心內(nèi)部消化解決？這讓他們有些左右為難。

　　一位市長(zhǎng)的基層法治設(shè)想

　　對(duì)于一座常住人口超過(guò)千萬(wàn)大城市的市長(zhǎng)，之所以在人代會(huì)期間，對(duì)兩部法律的修改提出建議，就是因?yàn)閺垙V寧認(rèn)為城市管理工作千頭萬(wàn)緒，但必須落實(shí)到基層。

　　“管理下移”勢(shì)在必行。但“下移”并不是政府管理鏈條的延伸，更不是讓街道辦、居委會(huì)承擔(dān)起不屬于他們的職能。他認(rèn)為應(yīng)該抓緊修改城市街道辦事處組織條例和城市居委會(huì)組織法，明確兩者的職能。

　　對(duì)于街道辦，張廣寧認(rèn)為需要通過(guò)立法，明確“街道辦事處是區(qū)一級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作”的法律地位，街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷(xiāo)程序，以及辦事處工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)來(lái)源均需要明確。

　　目前街道辦事處不應(yīng)再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理的職能，而應(yīng)該強(qiáng)化其社區(qū)公共服務(wù)、管理居民事務(wù)的職能。對(duì)確有必要委托街道行使的行政管理職權(quán)，應(yīng)當(dāng)有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式。

　　對(duì)于居委會(huì)，張廣寧認(rèn)為首先要從立法上確立居委會(huì)的獨(dú)立法人資格，并進(jìn)一步完善居委會(huì)選舉制度，居委會(huì)應(yīng)該從強(qiáng)化自主性、弱化行政性入手，分三類(lèi)明確居委會(huì)工作職責(zé)：

　　第一類(lèi)是法定的專(zhuān)屬職責(zé)，如組織社區(qū)義工，開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，美化社區(qū)環(huán)境，發(fā)展社區(qū)教育、體育、衛(wèi)生、文化等；

　　第二類(lèi)是受政府、政府職能部門(mén)或者其他社會(huì)組織委托的事務(wù)，如代為辦理有關(guān)受理、送達(dá)材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門(mén)在向居委會(huì)進(jìn)行事務(wù)委托時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供必要的辦公經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

　　第三類(lèi)是需要與其他單位組織互相配合、協(xié)調(diào)完成的工作，在分工明確的前提下，通過(guò)建立健全合作、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促成社會(huì)管理的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。(李剛)