1954年的最后一天，全國人大常委會通過了兩個與城市基層相關(guān)的法律——城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會組織條例。1989年，城市居民委員會組織法代替了原有的條例。而與之伴生的街道辦事處組織條例卻一直沿用至今

　　有的地方政府部門下派的工作占了居委會工作的80%；而一些社區(qū)公共事務(wù)管理、社區(qū)服務(wù)，居委會又經(jīng)常“缺位”。有些街道辦要擔(dān)負100多項任務(wù)，門口的牌子都掛不下。而正在試行的基層管理改革，卻因為法律不完善陷于兩難

　　“54年前制定并施行、內(nèi)容只有7條，其滯后性在現(xiàn)代城市管理面前已暴露無遺。”今年十一屆全國人大一次會議期間，全國人大代表張育彪和其他34名代表向大會提交了制定街道辦事處組織法的議案。同時，于輝達等代表也提出了修改該條例的建議。

　　全國人大代表、廣州市市長張廣寧則建議，修改城市街道辦事處組織條例和城市居民委員會組織法，通過立法明確界定街道辦和居委會的地位和職責(zé)。

　　一頭連著政府行政管理，一頭連著基層民主自治，如何讓官與民的“神經(jīng)末梢”實現(xiàn)無縫連接，在這些熟悉基層情況的人大代表看來，目前城市“神經(jīng)末梢”的法治之路就得從兩部法律的修改和完善走起。

　　“上面千條線，下面一根針”

　　“實行‘大部制’，但真正的‘大部’應(yīng)該是居委會。”在廣州市海珠區(qū)赤崗街大江苑居委會，工作人員這樣調(diào)侃自己。

　　一邊給左手邊的居民開計生證明，一邊給右手邊的居民辦戶口轉(zhuǎn)移；這時電話鈴又響了，上面食品衛(wèi)生大檢查馬上到社區(qū)，居委會必須有人配合……

　　城市居民委員會組織法里明確規(guī)定，居民委員會是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。

　　計劃生育、戶籍管理、人民調(diào)解、外來人口、勞動保障服務(wù)、退管人員服務(wù)、特困家庭的救助、人口普查、創(chuàng)衛(wèi)……居委會工作人員也就三五個人，要面對上面許多個政府部門。“上面千條線，下面一根針”，有哪個政府部門敢說自己的辦事效率、機構(gòu)精簡情況可以與這個“委員會”相提并論？

　　而且這個“職能”很多還是法定的，《廣東省預(yù)防未成年人犯罪條例》就明確規(guī)定“未成年學(xué)生輟學(xué)或者非義務(wù)教育階段的未成年學(xué)生被開除的”，學(xué)校應(yīng)當告知其居住地的居委會；居委會“應(yīng)當協(xié)助維護學(xué)校周圍的社會治安秩序”，“應(yīng)當掌握本轄區(qū)內(nèi)失學(xué)、失業(yè)、失管以及有不良行為、嚴重不良行為的未成年人的情況……”

　　凡此種種，法律法規(guī)中對于社區(qū)責(zé)任的規(guī)定日漸增加。但如果沒時間、沒精力、沒人手，只能是“應(yīng)付”，那么法律法規(guī)的諸多“美好”設(shè)想就有可能變成一紙空文。

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前政府各職能部門下派的工作占了居委會工作的80%；而在一些迫切需要居委會出面組織協(xié)調(diào)的社區(qū)公共事務(wù)管理、社區(qū)服務(wù)方面，居委會經(jīng)常缺位。

　　“重心下移”后的重負

　　廣州，作為華南地區(qū)最大的城市，目前正在實踐其“城市管理現(xiàn)代化”之路，深化街道管理體制改革，按照“重心下移”的原則，將原本屬于市、區(qū)兩級政府管轄的事權(quán)向街道下移。

　　探索社區(qū)建設(shè)和服務(wù)社會化的途徑，服務(wù)內(nèi)容從助殘扶困等民政部門的傳統(tǒng)范圍擴展到了文體娛樂、計劃生育、青少幼服務(wù)、下崗再就業(yè)、便民利民等非民政業(yè)務(wù)范圍。

　　按照廣州市的設(shè)想，如果100多個街道和眾多居委會能夠抓好城區(qū)管理的話，那整個城市管理就可以上一個新臺階。

　　但在此改革中廣州面對的第一個問題是，不僅僅是居委會，街道的工作也已經(jīng)是不堪負重了。

　　原本作為區(qū)一級政府精干的派出機構(gòu)，現(xiàn)已成了涵蓋居民、民政、治安、交通、消防、市容環(huán)衛(wèi)、人防、計生、勞動、市場管理、社區(qū)服務(wù)等多項管理職能的龐雜的綜合性機構(gòu)。

　　有些區(qū)的街道辦要擔(dān)負100多項任務(wù)，門口的牌子都掛不下；同時大量的城市管理事務(wù)需要街道和居委會去處理，但他們卻沒有相應(yīng)的法定地位和行政權(quán)力來承接和處理這些事務(wù)，對問題往往是“看得見，摸得著，管不了”。

　　另外城市管理“重心下移”，居委會的經(jīng)費納入財政預(yù)算，居委會成員完全“吃皇糧”了，有些政府職能部門認為讓居委會“跑腿”更名正言順了。

　　“政府之嘴”變“居民之腿”遭遇尷尬

　　廣州市越秀區(qū)建設(shè)街大馬路社區(qū)居委會主任伍清玲無疑是中國千百萬“居委會大媽”中很幸福的一個。

　　她無需疲于應(yīng)付上級政府職能部門指派的各項政務(wù)和行政執(zhí)法工作，她的“居委會”現(xiàn)在更像是一個不折不扣的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)：維護居民合法權(quán)益、教育居民依法履行應(yīng)盡的義務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛、辦理本社區(qū)居民的入托、養(yǎng)老、社區(qū)文化生活等公共事務(wù)和公益事業(yè)……其它的包括創(chuàng)衛(wèi)、計生、社保、普查、治安等“政務(wù)”，統(tǒng)統(tǒng)去找斜對面的“社區(qū)政務(wù)中心”。

　　伍清玲這位老資格居委會大媽徹底從過去“政府的嘴”變成了“居民的腿”。

　　2005年5月28日，作為廣州市社區(qū)基層管理體制改革的一個特例，主管部門將建設(shè)街轄區(qū)內(nèi)兩個社區(qū)合并為今天的“大馬路社區(qū)”，將兩個居委會原班人馬重新組合為“居委會”和“社區(qū)政務(wù)工作站”。

　　居委會承擔(dān)“社區(qū)服務(wù)”的職能，解決社區(qū)居委會逐漸弱化的社區(qū)服務(wù)功能；社區(qū)政務(wù)工作站行使“行政協(xié)助”職能，全部承擔(dān)上級政府職能部門指派的各項政務(wù)和行政執(zhí)法工作。

　　“行政事權(quán)”與“社區(qū)服務(wù)”分開，兩方面的事務(wù)都有專人負責(zé)，獲得社會各界的一片叫好聲。

　　但這次小小居委會改革，也招來不少反對意見，有人認為，城市居民委員會組織法明文規(guī)定居委會具有行政協(xié)助、社區(qū)服務(wù)、民主監(jiān)督的職能，而新的居委會只承擔(dān)其中的社區(qū)服務(wù)職能。

　　有人提出，新成立的社區(qū)政務(wù)工作站由街道辦委派并負責(zé)考核，工作站儼然就成為街道下屬的派出機構(gòu)，街道辦原本就是區(qū)政府的派出機構(gòu)，再派出機構(gòu)并不合適。

　　還有人提出，新的居委會與社區(qū)政務(wù)中心盡管各司其職，但在很多具體問題上還是需要雙方合作。協(xié)助上級機關(guān)行政的社區(qū)政務(wù)工作站與代表居民意愿的居委會如何銜接好，是個問題。

　　反對者句句在理，改革者也只能在“摸著石頭過河”的同時，將社區(qū)政務(wù)工作站改為“社區(qū)政務(wù)中心”，減少歧義。

　　在具體“分家”過程中，他們對過去居委會承擔(dān)的和應(yīng)該承擔(dān)的138項工作精簡分類。精簡的結(jié)果讓人有些吃驚，現(xiàn)在社區(qū)居委會具體應(yīng)該承擔(dān)11項工作；現(xiàn)在社區(qū)政務(wù)工作站具體應(yīng)該承擔(dān)47項工作，余下的工作都不屬于雙方的職責(zé)范圍，甚至不應(yīng)該在社區(qū)。將之退還各職能部門還是居委會與政務(wù)中心內(nèi)部消化解決？這讓他們有些左右為難。

　　一位市長的基層法治設(shè)想

　　對于一座常住人口超過千萬大城市的市長，之所以在人代會期間，對兩部法律的修改提出建議，就是因為張廣寧認為城市管理工作千頭萬緒，但必須落實到基層。

　　“管理下移”勢在必行。但“下移”并不是政府管理鏈條的延伸，更不是讓街道辦、居委會承擔(dān)起不屬于他們的職能。他認為應(yīng)該抓緊修改城市街道辦事處組織條例和城市居委會組織法，明確兩者的職能。

　　對于街道辦，張廣寧認為需要通過立法，明確“街道辦事處是區(qū)一級人民政府的派出機構(gòu)，在區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作”的法律地位，街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷程序，以及辦事處工作機構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費來源均需要明確。

　　目前街道辦事處不應(yīng)再承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展和管理的職能，而應(yīng)該強化其社區(qū)公共服務(wù)、管理居民事務(wù)的職能。對確有必要委托街道行使的行政管理職權(quán)，應(yīng)當有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)過嚴格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式。

　　對于居委會，張廣寧認為首先要從立法上確立居委會的獨立法人資格，并進一步完善居委會選舉制度，居委會應(yīng)該從強化自主性、弱化行政性入手，分三類明確居委會工作職責(zé)：

　　第一類是法定的專屬職責(zé)，如組織社區(qū)義工，開展社區(qū)服務(wù)，美化社區(qū)環(huán)境，發(fā)展社區(qū)教育、體育、衛(wèi)生、文化等；

　　第二類是受政府、政府職能部門或者其他社會組織委托的事務(wù)，如代為辦理有關(guān)受理、送達材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門在向居委會進行事務(wù)委托時，應(yīng)當提供必要的辦公經(jīng)費和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

　　第三類是需要與其他單位組織互相配合、協(xié)調(diào)完成的工作，在分工明確的前提下，通過建立健全合作、聯(lián)動機制，促成社會管理的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。(李剛)