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　　首部關于海域使用管理違法違紀行為處分的專門規章的出臺，讓許多不知內情的人感覺有點突兀。實際上，隨著土地資源日趨短缺，非法填海圈地現象日益凸顯，違規批海、占海行為不斷增多，海域使用已經成為一個新的熱點和焦點，因此，該規章的出臺可以說是應時之需。

　　據海洋管理部門透露，在海洋執法過程中，地方保護主義的干擾是他們的一大阻力。“企業在違法、根子在政府”的非法用海案例不在少數。作為公務員法的第一個配套性規定，這部規章將有助于執法者在辦案中排除人為干擾，同時也增加了執法辦案者的責任感，使執法者底氣更足。

　　亟待解決的問題

　　條塊分割導致海洋執法遭遇地方保護主義干擾

　　邊申請邊審批邊施工致海域使用審批流于形式

　　海域使用金相對便宜引發地方向大海要地沖動

　　劍指“違法用海”的《海域使用管理違法違紀行為處分規定》實施一周了，規定的實施引起了社會的關注。這是因為，這部規章占據了多個“第一”：第一部關于海域使用管理違法違紀行為處分的專門規章；公務員法的第一個配套性規定；第一次由中央紀委、監察部、人力資源和社會保障部、財政部、國家海洋局5部門聯合制定。

　　“這足以說明國家對‘藍色國土’的重視，也預示著國家今后將對海域使用管理違法違紀行為實行‘高壓’監管。”法律專家劉衛告訴記者。

　　“突兀”背后的不簡單

　　這一規章的“面世”是在3月27日，上述5部門通過聯合召開新聞發布會的方式公布了規章。從公布到實施的時間如此之短，讓不少人感覺有點突兀。

　　“實際上，國家海洋局內部以及相關部門早在2006年就已著手這項工作了。”國家海洋局督察處李亮向記者解釋說。

　　記者了解到，該規章的出臺并不像人們想象的那么容易，而是經過了深入的調研論證，并廣泛征求了沿海省區市人民政府和國家有關部門的意見，數易其稿后才最終出爐。

　　據國家海洋局局長孫志輝透露，我國早在2002年就實施了海域使用管理法。在這之前，我國海洋開發活動長期存在“無序、無度、無償”現象。海域使用管理法明確規定了海域屬于國家所有，建立了海洋功能區劃、海域權屬管理、海域有償使用三項基本制度，通過法律規范了用海和管海行為。6年多來，海域使用管理法的貫徹實施，從根本上扭轉了海洋開發秩序混亂的局面。

　　但是，近年來，隨著我國國民經濟的快速發展，土地資源日趨短缺，特別是我國18億畝耕地紅線的確定，向大海要地的現象日益凸顯，一些地方片面追求經濟利益，違法批準使用海域，非法占用海域，侵犯海域使用權人合法權益等行為時有發生，嚴重破壞了局部海域的資源、生態和環境。規章的出臺，“充分體現了國家嚴肅查處海域使用管理違法違紀行為的堅強決心”。孫志輝表示。

　　“長官工程”困擾海洋執法

　　有關人士告訴記者，規章的出臺也說明，在當前海域管理中存在的問題，已到了亟待解決的地步。

　　據了解，中國海監2007年共查處涉海違法案件2000件，處罰總額1.8億元。在發現的違法用海行為中，非法占用海域居首位，高達83%。

　　相關人士給記者介紹了這樣一個案例。前兩年，浙江省臺州市健跳港某造船有限公司在當地投資開發一個用海項目，該項目經當地縣計委立項批準。但中國海監浙江省總隊發現，此工程當事人在未依法取得海域使用權的情況下，擅自從事造船基地填海活動，違法填海面積達41畝。執法部門事后調查還發現，由于該項目是當地縣里的重點引資工程，有關部門“大包大攬”，采取了一些行政命令和行政干預的手段，從而導致了違法行為的產生。盡管之前當地海洋行政部門曾向當事人指出應申辦海域使用手續，取得海域使用權后，方可填海，當事人也表示愿意辦證，且在工程初始階段就提出了用海申請，但因項目未做海洋環評以及個別人的庇護，當事人一直未取得海域使用權證。

　　“實際上，像這樣‘企業在違法、根子在政府’的典型非法用海案例不在少數。”劉衛說。

　　“如今，海域使用已經成為一個新的熱點和焦點，大型用海項目明顯增多，非法填海圈地現象日益突出，而海洋管理部門在海洋執法過程中卻或多或少地受到了地方保護的干擾。”劉衛毫不諱言地說。

　　據介紹，大多數非法用海項目都是比較大的工程，特別是那些“縣長工程”、“市長工程”。而目前，我國海洋管理實行條塊分割，國家海洋局僅對東海、南海及北海分局實行直接管理，由于各地海洋管理部門不過是地方政府的一個直屬機構，在“縣長工程”、“市長工程”面前，監管阻力可想而知。

　　而從用海者的“背景”來看，有的是政府下屬部門，有的和行政管理部門有著千絲萬縷的聯系，有的是當地知名企業或“龍頭”企業，還有一些地方為了更好地招商引資，以創造各種“有利”的投資環境為名，指令下屬海洋行政主管部門對部分海域使用工程開綠燈，特事特辦，允許開發商先開工后辦證，從而導致大量“邊申請、邊審批、邊施工”的“三邊工程”出現。“三邊工程”的存在與蔓延，不僅擾亂了國家及地方海域使用管理的正常秩序，還產生了極大的負面影響，造成海域使用論證環節形同虛設、海域使用審批流于形式。

　　使用金便宜引發沖動

　　劉衛進一步分析說，沿海一些地方大規模填海造地行為的原因還有一個，由于國家實行嚴格的土地政策，土地買賣實行招、拍、掛，一畝土地的價格動輒幾百萬，有的高達上千萬元，而海域使用金相對于土地價格則便宜得多，如填海造地用海，每公頃海域使用金最高僅為180萬元(1公頃=15畝，合算下來每畝僅12萬元)，游樂場用海每公頃僅為2.25萬元(合算下來一畝才1500元)。這增加了地方政府向海洋要地的沖動。

　　據了解，我國是海洋大國，大陸海岸線有18000多公里，主張管轄的海域面積近300萬平方公里，其中具有完全主權的領海和內水約有38萬平方公里。“這些‘藍色國土’是我們巨大的資源寶庫。”孫志輝表示，“對海洋實施有效的綜合管理，是現代政府管理職能的重要組成部分。”

　　據孫志輝透露，截至2007年末，全國海域使用管理共確權發證4萬多本，用海面積130萬公頃，累計征收海域使用金65億元；此外，行政檢查與處罰力度加大，累計查處違法案件1萬余起，罰款5億多元。

　　近期將狠抓“違法用海”

　　孫志輝認為，盡管目前海域使用管理中暴露的問題，多數是苗頭性、傾向性的，但如不及時加以規范和治理，任其蔓延、惡化，必然會嚴重破壞市場經濟秩序，損害人民群眾的合法權益，侵害國家機關工作人員職務的廉潔性。

　　從目前經濟發展看，從陸地向海洋發展是一個趨勢。因此，“該規定的出臺，將有助于執法者在辦案中排除人為干擾，同時也增加了執法辦案者的責任感，使執法者底氣更足。”李亮說。

　　據權威透露，有關部門將于近期聯合查處一批海域使用管理違法違紀的典型案件，嚴肅追究違法違紀行為人的紀律責任，并通過新聞媒體在全社會曝光，充分發揮這一首部“處分規定”的威懾作用。(記者 蔡巖紅)