只有建立起對政府收錢和花錢的監管機制，行政機構改革才能走出“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈

　　行政體制改革是目前體制改革的重點和難點，我認為妥善進行行政體制改革，一定要有兩個聯動。

　　一個是行政體制改革要與財政預算體制改革聯動

　　我覺得過去行政機構改革在精簡和膨脹之間惡性循環，很大原因與我們機構設置方面的組織人事編制體制有關。行政機構和人員怎樣控制，關鍵是政府支出中公務支出的比例到底是多少，能不能控制。2003年我搞了一個研究，最后的結果讓自己嚇一跳：政府公務支出占政府全部實際支出的37%。問題是目前政府各部門和各行政性事業單位有收費和罰款權，而且絕大部分收費沒有進入預算，很大一部分為地方政府所得。工商、質檢、城管、交通行政、衛生防疫、環保、銀監、保監等等都有收費罰款權。如果不改革收費罰款體制，大部制改革又有什么意思呢？

　　改革開放以來，我們經費體制上有一個比較大的問題，1999年以前，黨政軍可以通過辦企業來補充行政公務費和軍費。1999年以后不讓辦企業，比如工商就管理，和自己辦市場脫鉤，所以工商等部門就開始用收費罰款來補給自己。據國家工商總局公布的數據，1999年到2004年倒閉810萬個個體戶，如果按照一個個體戶就業兩個勞動力算的話，那么，1600多萬就業機會的喪失就與工商質監城管等收費罰款直接相關。為什么這么說呢？因為一般勞動者在這樣的收費罰款環境下，實際上無法正常創業。如果這次機構改革，還是按照設機構、進人員、加職能，但是不給撥款，或者撥款不夠，向個體、微型、中小企業和老百姓收去吧！這樣的大部制改革，也不能解決機構再度膨脹問題。很多行政執法機構，明明是公務部門，但將它們設為事業機構或者行政性收費單位，讓它們去創收供養或補給自己。2006年陜西某地工商局把一個河南的個體運輸戶罰款給罰自殺了，我非常生氣，寫了一篇題為《財政收支兩條線改革把政府一些部門變成了公權搶劫者》的文章。這次改革，關鍵在于能不能用財政撥款替代各部門和各行政性事業單位的收費和罰款，將“公權搶劫者”變成服務者和社會管理者。如果收費罰款供養體制不變，不能將利用公權收費和罰款者變成服務者和社會管理者，行政執法機構還得膨脹，亂收費和亂罰款者會越來越多，就解決不了機構和人員膨脹的根本問題。

　　第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯動

　　第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯動，要完善人民—人大—政府之間的預算審查、批準和監督制度。如果對于政府收錢和花錢，人民和人大根本就管不住，那么，機構和人員膨脹的勢頭不可能控制住。關鍵是要用人民控制下的預算去控制住政府機構和人員的膨脹，并且控制政府亂花人民交給政府的錢。

　　一是政府收入占GDP比例應當有個控制，最好不超過25%。我算過一筆賬，2007年,5.1萬億財政收入，95%是稅收，稅收是48500億。加上其它收入，如煙草行業向國家上交的利潤大概2000億，政府各部門和各行政性事業單位收費是16818億，地方政府土地收入至少在13000億,社保8000億以上,再加探礦權及采礦權拍賣，發行彩票收入等等，實際上政府全部收入90000億以上,占24.66萬億GDP總量的36.5%。許多發達國家都沒有這么高的，發展中國家政府收入一般占GDP總量的18%到25%，我們比其還高了11.5個百分點。前面說過,我們政府行政公務支出比例為財政總支出的37%，美國政府行政公務支出占15%，而日本政府行政公務支出只有2.4%。在日本，財政部的樓很破，不仔細看真不知道那是財政部。但在中國，政府的辦公樓，政府各局的辦公樓，政府和政府各部門的培訓中心，都豪華得不得了。因此，需要對政府開支在財政總開支中進行比例限制，嚴格控制在15%以內。

　　二是人民和人大要將政府收入管住。首先要對政府收入進行監管和控制，不能隨便發個文件就收錢。人大也不能隨意將稅收權力委托給政府，不能由政府主導來進行收費立法。對政府收錢要進行嚴格控制，人大要進行審查、辯論、聽證、公告等等；花錢也要進行嚴格控制，預算應當細審，也同樣要進行審查、辯論、聽證、公告等等程序，人大一定不能辜負人民的重托，一定要負起責任，一定要把好政府收錢和花錢的關。國外議會60%時間審預算，我們就那么幾天，可能只有一天用來審預算，而且就發那幾頁紙。讓我半天之內看完，看完我也看不明白。如果這個問題不解決，行政體制改革實際上是改不了的。因為政府可以隨便收錢，有的是錢，多少機構和多少人他都可以供養。領導說要設立某某辦公室，組織部配領導，人事部配公務員和事業人員，編辦給編制，發改委物價局給收費權，錢就收來了。這種體制下，今天將機構精簡了，明天又會膨脹，這種行政體制改革有什么用呢？所以，行政體制改革一定要有兩個聯動改革，第一是要與財政體制改革聯動，第二要與人大制度的改革和完善聯動。把對政府收錢和花錢的監管從制度上建立起來，才能走出機構改革“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的惡性循環。(作者周天勇為中央黨校研究室副主任）