決策執行監督強調互動

　　須用法律手段兼顧各方利益

　　大部制怎么走？到底應為這一體制改革提供怎樣的法律支撐？薛剛凌坦言“開展這一研究可謂生逢其時”，但同時也感到壓力很大。

　　必須用法律手段兼顧各方利益，力求實現國家利益、社會利益和個人利益的最大化。面對多元社會的復雜，需主要運用法律手段而非單一的行政命令促進改革，沒有制度保障改革就會無序。薛剛凌的研究基于這樣一種認識。

　　拿地方來講，地方政府很活躍，創新動力強，活動空間大，但需要明確地方政府哪些可以做哪些不能做，哪些基本準則是必須遵守的，哪些是大家可以嘗試突破的。這要劃出底線，超出底線就要承擔責任。

　　有人說，決策與執行是分不開的，因為決策后委托別人做，實際是決策者說了算。

　　對此，薛剛凌認為，委托執法實際上不算是決策與執行的分離。真正的決策與執行分離，是決策者根本就不參與執行決定。這才是分離。

　　基于對現實中各級政府的權力配置、權力與權力之間的關系以及權力運行狀況的長期關注，薛剛凌認為，一個大部之下需要設置3類大部門：

　　一個是以決策為中心的部門。應下設政策法規、計劃規劃、經濟分析、調查信息、決策咨詢委員會等部門，其中，決策咨詢委員會一定是相對超脫的，由內外專家組成，它強調決策的宏觀思維，要解決決策的科學性問題，而不是站在部門利益或某一方面利益上決策。如果決策者不接受咨詢委員會的意見，是需要明確闡述理由的。要用制度保證決策的集思廣益。

　　薛剛凌強調，決策權應該相對集中，不能再延續各管一塊，讓跑項目者跑了十幾個部門還拿不下一個項目。將管事、管財、管項目的權力相對集中到一個部門，避免決策多頭，但同時也存在更大的濫用風險，所以，制度設計一定要把決策者的個人利益剝離出來，保證國家、社會、公共利益最大化。

　　另一個是以執行為主的部門。像這次公務員管理局的成立，盡管現在還不知道其內部職能怎么定，但薛剛凌覺得，它更主要的目的是專注執行。

　　她說：“執行部門應該沒有宏觀‘拍板權’。考慮到執行的專業性強，執行可以相對分散。執行強調專業化、執行層級的規范和執行手段，這種系統性是很重要的，過去往往有決策沒手段，沒錢、沒人無法操作，欠科學。”

　　再有一個就是監督部門。這種監督更多地側重于決策要不要調整、協調性怎樣、執行評估等績效監督，當然也要對決策、執行中的合法與否進行監督。

　　這種職責劃分和運行機制，是有彈性的，強調互動。比如，執行可制約決策，一是反饋執行中發現的決策問題，促使決策部門適時對決策進行調整；二是如果決策不科學，決策目標定得太高，沒手段落實，執行者在與決策者簽署決策———執行合同時就可以討價還價(執行者與決策者就執行政策方面簽署合同在英國、新西蘭等國比較多見)，甚至于執行者可選擇不簽合同。這就是執行對決策的制約，推動決策的科學、有效、可行。

　　配套制度需精細

　　避免機構改革出現反復

　　鑒于機構改革分分合合不是沒有反復過，薛剛凌充分強調改革一定要落實在制度的精細與配套上。

　　薛剛凌介紹說，她負責的這個課題整個時長兩年半，會在廣泛調查的基礎上，拿出有關涵蓋決策權、執行權和監督權要素的指標體系，充分考慮經濟發達、不發達、欠發達地區的不同情況，分別設計我國5級政府三權既相互制約又相互協調的權力配置及運行機制圖，用法律制度保障改革的小成本、高收益，拒絕反復與動蕩。

　　“我們的行政法學界，不能總把全部的時間與精力花在研究行政復議、行政訴訟、行政賠償上，那畢竟是下游，是出了問題求解的辦法。我們為什么不能在出問題之前，關注一下前面的秩序是不是根本就沒有建好或存在其他問題，做好上游的功課，下游的壓力也許就不會那么大了。”

　　“出了問題才管，就像人已經生病了。生了病再治療就有些晚，關鍵要保健。行政法學界的這種研究偏好，可能是行政法學與管理學結合不好造成的，行政法學老覺得公共行政秩序的建構是管理學的研究范疇。”

　　在不同場合，薛剛凌反復闡述著“行政法學應積極回應社會轉型”的觀點。

　　從幾年前開始，薛剛凌就一直呼吁公共行政秩序的重構，靠的是大量行政法律制度的支撐。

　　就大部制，就決策權、執行權與監督權的制約與協調，在法治視野下，薛剛凌脫口而出就是一長串的制度建設清單。

　　橫向的，涉及重大決策調查制度、專家咨詢制度、經濟分析制度、信息公開制度、行政聽證制度、行政執行委托制度、行政合同制度、跟蹤評估制度等；縱向的，涉及地方利益訴求表達制度、中央對地方的領導制度、政府間的合作制度、中央對地方的監督制度、政府間的糾紛解決制度以及政府責任制度等等。

　　她說：“要有法治的硬約束才行，如果還是習慣于運用行政手段而不是法律手段推進改革，改革將面臨很大風險。”(記者 李立)

[上一頁]  [1]  [2]