風暴之后未見晴天

　　最終，《環境影響評價法》于2003年9月1日開始實施，它后來成為環保工作的一把利劍。環保總局開始逐步告別弱勢影子，試圖用更多的技術性手段來解決環保問題。

　　2005年年初，環保總局首次大規模對外公布了觸犯這部法律的30個違法開工項目。這分布在13個省市的30個違法開工項目，總投資達1179.4億元，其中火電項目20個、水電項目3個、輸電項目3個，其余為石化、造紙、公路、堤防等項目。社會各界對此反響強烈，因此給環保總局的行動起名為“環保風暴”。

　　這30個項目都屬于未批先建的違法工程。環保總局對其并沒有“一棍子打死”，而是責令其進行有效的整改，整改之后這些項目完全可以繼續建設下去。但是矛盾仍然出現了。

　　有22個違法項目已按規定停止了工程建設。可是，人們注意到，包括名列違法名單前三名的、與環保總局同級單位的三峽總公司投建的3個項目在內的8個項目，沒有執行停建的規定。環保總局面臨的壓力陡然加大。緊接著，環保總局對三峽總公司發出了行政處罰事先告知書和限期改正通知書，最終后者被處以60萬元的罰款。

　　接下來兩年，每年年初，環保總局都要刮一場“環保風暴”。然而，勢頭猛烈的風暴背后卻飽含國家環保總局官員的辛酸：“非但企業不執行環保法律，甚至一些地方政府、地方環保局也在袒護企業。”

　　2007年伊始，環保總局掀起了一場更猛烈的“環保風暴”：首次啟動了“區域限批”政策來遏制高污染高耗能產業的迅速擴張趨勢。這是環保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。

　　在這一次“環保風暴”中，多家高污染行業受到環保總局嚴厲處分。一時間，“環保總局正在成為明星部委”的說法開始出現。也就在這時，國家環保總局副局長潘岳對外宣稱：“風暴式執法已經走進困局，環保總局能夠動用的所有技術手段都已經用完。”

　　潘岳表示，“環保風暴”是一場漫長而艱辛的拉鋸戰。每一次，“風暴”都未能如愿變成常規性制度固定下來；每一次，“風暴”能改變的都遠遠不如人們期待的多。

　　而有觀察家對“環保風暴”作出如是分析：過去數年環保總局從“環評風暴”到“區域限批”，無不是唱獨角戲。加上地方政府明里暗里抵制，更使環保總局孤掌難鳴。

　　在“環保風暴”之后，環保總局尋找新的出路：制度建設。然而制度建設比“風暴”更加艱辛。潘岳說：在不同部門、地方和行業的利益沖突之間，在人們過高的期望和可能不那么完美的結果之間，亦有夭折的可能。

　　　2007年的下半年，國家環保總局開始探索激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制，并出臺多項政策——在后來被定為環保綠色政策體系的多個細則文件中，該局與銀監會確定針對污染行業的信貸限制、聯合證監會對污染行業實施上市和再融資限制以及聯合保監會出臺綠色保險制度等。

　　在這個環節中，一個突出的技術特征開始出現，環保總局已經開始跳出部委執法單一性的困境，而是試圖將環保工作更多地與其他部委權限進行交織，已經初步體現出“大環保”的思路。

　　“大環保”還有多遠

　　從1973年我國環保事業開始至今，歷經35年，環保總局終于“升部”。然而，對于距離“大環保”理念到底有多遠，不少人仍然抱有審慎的態度。

　　北京公眾與環境研究中心主任馬軍坦言，僅僅換一個名字還是不夠的。因為如果不能在資源、人力以及執法權限等方面加強，也只能是“換湯不換藥”。在美國和歐洲這些地區，法律賦予環境監管者強大的獨立執法能力，這也是中國的環保部門目前難以企及的。

　　“兩會”期間，不少代表認為，把“局”改成“部”，雖然只有一字之差，但在決策體系內可施展的空間大不一樣，其權力也會比從前大。

　　全國人大代表、廣東省環保局副局長陳敏說：“以往，環保總局在國務院召開的一些會議上，它僅僅只是列席旁聽的角色，不能發言，不能較大程度地發表決策意見。而設立環境保護部后，職能范圍就能得到擴展，特別是在重大戰略決策方面，有投票表決的權力。”

　　全國人大代表、華南理工大學工商管理學院副院長沙振權表示，環境保護部的設立改變了沿襲按照行政區劃分的方式，可對全國的環境保護實施統一的監督管理。“地方保護主義干擾正常的環保執法”的現象將有徹底顛覆的可能。

　　同時沙振權提出：“雖然參與決策的地位提高了，還要看執法、監督能力是否有改善。相比整合機構的預盼，現在很多人可能更看重成立‘環境保護部’后，環保執法能力能否提高。“

　　“地方政府的環境保護職能，一般分散在環保、水利、交通、國土、公安等多個部門，地方環境保護部門難以實施統一監督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區界線的限制。這是制約環保執法力度的另一難題。”黃細花說，“希望新的環境保護部門能加強環境立法、健全懲罰機制、加大環保司法執法力度、提高環保監測水平、改革政府干部政績考核。”

　　據了解，國家環保總局加上下屬的事業單位，也只有2600多人，其中總局機關更是只有200多人。相比較而言，美國環保局雖然名義上僅僅是一個局，但卻擁有1.8萬多人，以及每年上百億美元的預算。而德國聯邦環境部僅在波恩總部的人數，就達到了830多人。

　　環保總局多位官員表示，隨著宏觀經濟運行的持續向好，環境事件也進入了高發期，該局人力上一直吃緊。此次升格成功后，預計將會增加部分編制，使之執法能力擴大化。

　　然而，組建環保部的具體方案還未公布，各方對其也只是進行猜測。距離真正的“大環保”格局還有多遠，我們拭目以待；此次改革能在多大程度上解決中國的環境問題，則舉世矚目。□本報記者 李夢娟 綜合報道

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