歷史地看，戶籍制度的形成有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)原因。在追求“遷徙自由”的夢想之路上，我們要走的路顯然很長。

　　全球目前只有少數(shù)幾個國家實行嚴(yán)格的戶籍制度，中國至今屬于其中之一。

　　衍生于計劃經(jīng)濟(jì)年代的戶籍制度從嚴(yán)格控制到半放開歷經(jīng)了漫漫50年，現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。

　　中國戶籍制度背后承載的勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定，整體構(gòu)成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。徹底的改革，絕非改掉一紙戶口所能解決。

　　城鄉(xiāng)二元戶籍制之源

　　1958年，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。

　　這一年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》及配套制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排。在此前的1954年，其實中國公民的遷移自由已經(jīng)從憲法中被取消。

　　從1958年人民公社建立開始，中國人步入了一個漫長的城鄉(xiāng)分割二元體制。這一體制的形成，很多人把其歸結(jié)為計劃經(jīng)濟(jì)使然，三農(nóng)問題專家、中國人民大學(xué)教授溫鐵軍則認(rèn)為這更多是當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的。　

　　他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952--1957年中國一五計劃時期，大約有2000多萬農(nóng)民工已經(jīng)自由流動進(jìn)入城市。但從1959年開始到1960年，大概用兩年左右的時間，又從城里遷出2000萬人。

　　這一變化源于當(dāng)時中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。建國后中國政府采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，“一五”時期所建立的基本是軍重工業(yè)為主的國家工業(yè)體系，重工業(yè)有一種內(nèi)生的“資本排斥勞動”的機(jī)制，這一方式起初并未對農(nóng)村勞動力完全封閉，期間部分農(nóng)民工流動現(xiàn)象可以說明這一點。

　　不過情況到了1956年發(fā)生變化。中國工業(yè)此時剛剛起步，由于中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對中國工業(yè)化的后續(xù)投資。蘇聯(lián)停止援助后，政府財政赤字大規(guī)模增加，基本喪失了擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，沒有新增擴(kuò)大再生產(chǎn)就沒有新增就業(yè)，所以1959年政府不得不把進(jìn)城的人向外遷移。

　　斯大林說過，要實現(xiàn)工業(yè)化，必須犧牲農(nóng)民的利益。這一觀點可以充分解釋中國建國初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式的工業(yè)化路徑。1958年人民公社建立后，政府在公社一級建立財政和農(nóng)業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，以全額提取農(nóng)業(yè)剩余，并且形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制結(jié)構(gòu)來保證這種內(nèi)向型的資本積累，農(nóng)業(yè)成為重工業(yè)所需資本的積累來源。

　　北京理工大學(xué)教授胡星斗分析，對比西方國家先發(fā)展輕工業(yè)、積累了大量資金再逐漸投資到重工業(yè)的發(fā)展模式，當(dāng)時中國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略“客觀使得輕工業(yè)沒有為重工業(yè)提供積累的機(jī)會”，只能通過“把農(nóng)民固定在土地上，讓他動彈不得，永遠(yuǎn)種糧食這種方式來實現(xiàn)資金積累”，從而演變?yōu)橐粓鰧�農(nóng)民的“掠奪”。

　　這一背景下，戶籍制度一誕生就帶有濃重的命令經(jīng)濟(jì)色彩，并為之確立了一套完善的具體管理制度，內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國根深蒂固。

　　1964年，國務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點時提出兩個“嚴(yán)加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。1977年，國務(wù)院第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，此后公安部具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。

　　在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，上個世紀(jì)整個60、70年代自動流動的人口幾乎沒有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應(yīng)，沒有票證，意味著無法生存。

　　戶口成為了利益載體

　　在長達(dá)50年的時間里，戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等。兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽。

　　非農(nóng)業(yè)戶口在各項待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。在改革前近30年的國家工業(yè)化初期階段，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國家財政補貼維護(hù)。據(jù)國家計委和國家統(tǒng)計局保守估計，城鎮(zhèn)每安排一個人的就業(yè)和生活需花費3至4萬元，2億多人就需要6萬多億元……

　　然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業(yè)化收益的農(nóng)民一直與這種制度無緣，土地成為他們唯一的保障。

　　兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。1961年之后，要成為國營企業(yè)工人一般首先要有城市戶口。在整個社會，干部、工人、農(nóng)民之間的階級分野非常分明。

　　戶口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發(fā)現(xiàn)，其背后逐漸附加了從社會保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等幾乎所有公民權(quán)益的城鄉(xiāng)化差異。城鄉(xiāng)之間建立起一種在政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會基礎(chǔ)上的全方位不平等，由此也衍生了長期二元社會結(jié)構(gòu)下城市市民的“一等公民”與農(nóng)業(yè)人口的“二等公民”的社會地位。去掉“農(nóng)”字標(biāo)簽，獲得與城市公民平等的社會身份，成為幾代農(nóng)民百折不撓、摻雜無數(shù)辛酸血淚的奮斗史。

　　80年代中后期，隨著戶籍制度的松動，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)有所調(diào)整，一些地方開始規(guī)定農(nóng)民交納一定數(shù)額費用就可成為當(dāng)?shù)赜行�市民。城�?zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口商品化的“星星之火”由此點燃，并以燎原之勢蔓延至全國。

　　戶口交易，成為30年戶籍改革變遷中的獨特現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)報道，到1994年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項收入高達(dá)250億元，這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個數(shù)字，充分表明了戶口負(fù)載的各種利益分配的真實含金量。

　　農(nóng)民工潮：繞不過去的中國特色

　　改革開放后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從根本上解決了我國農(nóng)產(chǎn)品短缺問題，同時私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量涌現(xiàn)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異需要勞動力的流動，政府才開始放松對人口遷移的控制。

　　1984年，戶籍堅冰出現(xiàn)首道裂縫：是年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶問題的通知》，文件規(guī)定，有經(jīng)營能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長期務(wù)工的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口。統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口，吃議價糧，辦理《自理口糧戶口簿》和《加價糧油供應(yīng)證》。這無疑是一個里程碑，給了部分人以“遷徙自由”，農(nóng)民由此獲得了在城市合法生存的權(quán)利。

　　隨后，商品糧分配制度實現(xiàn)改革，農(nóng)民進(jìn)入城市少了“自帶口糧”障礙，事實上形成了大量農(nóng)民工涌向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢有著客觀現(xiàn)實的推動：長期以來農(nóng)村人多地少和農(nóng)業(yè)收益低的狀況使得農(nóng)村中的剩余勞動力達(dá)到三分之二左右，這些剩余勞動力必然要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且大部分人向大、中城市轉(zhuǎn)移。

　　農(nóng)民流動的事實，一度推動了1993年開始的戶口制度思想的重大改變，當(dāng)時政府在政策討論中曾經(jīng)提出過不再進(jìn)行身份限制。1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來建立戶籍管理制度。

　　然而，1994年以后的宏觀環(huán)境變化阻擋了這一改革的進(jìn)程。本來已經(jīng)起草戶籍制度改革的文件暫時擱置，這一擱置就到了2002年，期間戶籍政策一直未有實質(zhì)性松動。

　　所以，在改革開放的前20年里，盡管城市發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的相當(dāng)動力來自于大規(guī)模的人口流動，其中農(nóng)民工潮是繞不過去的中國特色，這一數(shù)字到現(xiàn)在達(dá)到了2億，占到總?cè)丝诘?5%，然而這一流動是以無數(shù)外來務(wù)工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價的。

　　進(jìn)入城市的農(nóng)民工在城市可以“立業(yè)”，但無法“安家”,城市不給他們“戶口”，意味著沒有城市居民的身份，也就享受不到城市居民可以獲得的一切福利待遇。戶籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、醫(yī)療制度對城市戶口、農(nóng)村戶口的雙重標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民工只能游離于體制之外。戶籍政策成為這一系列制度不公的核心載體。

　　復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院院長彭希哲教授在《中國農(nóng)民工調(diào)查》中指出： “農(nóng)民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價格從事經(jīng)濟(jì)活動，正在于他們的這種兩棲身份。如果中國沒有戶籍制度，農(nóng)民工就會希望擁有與城里人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動條件，但我現(xiàn)在覺得我是農(nóng)民，我的家在農(nóng)村，我到你這里來就是為了掙點兒錢而已，只要收入我認(rèn)為可以，我就干了，這就是中國很低的勞動成本之所以能夠存在的一個很重要的前提。”

　　理性地看，這一絕對不能稱之為公平的制度，客觀上幫助中國以低成本換取了農(nóng)村勞動者的全部剩余，用不到30年的時間高速完成了資本原始積累和工業(yè)化，同時也使城市、農(nóng)村置身于一種相對固定、平穩(wěn)的社會環(huán)境之中。

　　然而負(fù)面效應(yīng)同樣明顯，城市對農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度上的接納和社會制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了中國城市化進(jìn)程中的最大不公。胡星斗教授尖銳地指出：改革開放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進(jìn)行過像樣的改革。

　　“市場經(jīng)濟(jì)制度天然要求遷徙自由，中國的戶籍制度還是在通過人口登記區(qū)分不同的權(quán)利：你是在農(nóng)村還是在城市，是在這個城市還是在那個城市，由此就享有不同的權(quán)利。我們還沒有形成與市場經(jīng)濟(jì)相配套的人口管理制度。”

　　他提出，要改變這種人口制度，在進(jìn)行“狹義”的戶籍制度改革的同時也必須重視“廣義”的戶籍制度改革或者說“大戶籍制度”改革，即戶口登記改革與教育、醫(yī)療等“附加功能”的改革應(yīng)當(dāng)同時并進(jìn)，進(jìn)行平等權(quán)利的制度變革。

　　從這個意義上說，中國的戶籍改革還只是剛剛起步。雖說“狹義”的戶籍改革在2002以后一些省市就有了實質(zhì)性舉動，但中央層面上的制度推進(jìn)尚不明晰；而廣義上的“大戶籍制度”改革，從“十七大”以來已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。(記者 陶衛(wèi)華 杜娟)

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