公共服務需求的增長標志中國正在進入一個新的歷史階段

　　《小康》：十七大報告中提出加快推進以改善民生為重點的社會建設六大任務，如教育、醫療、社會保障、就業和收入分配，都離不開公共服務體系的建設。在您看來，推動這一進程的重要關節點何在？

　　高尚全： 改革開放30年來，公共服務需求的增長正在出現逐步加速的趨勢，標志著中國經濟、社會正在進入一個新的歷史階段。

　　根據國際經驗，一國人均GDP從1000美元向3000美元的過渡期，也是該國公共產品和服務需求快速擴張的時期。從2003年開始，按匯率折算的我國人均GDP已經超過1000美元，而如果按購買力計算，我國人均GDP達到這一水平的時間可能大大提前。事實上，在20世紀90年代初期，我國就基本解決了溫飽問題，社會公共服務需求已經出現了長期增長的趨勢。

　　問題在于，由于我國處于經濟、社會轉型期的特點，公共服務需求的供給不僅要受到發展階段的影響，而且更受到體制因素的制約。因此，公共服務供給滯后問題成為近年來社會廣泛關注的焦點。特別是在教育、醫療、住房、社會保障和收入分配等領域，結構性矛盾十分突出。

　　解決公共服務

　　《小康》：當前公共服務領域中突出問題是什么？

　　高尚全： 一是公共支出結構不適應適合發展的現實要求。改革開放以來，我國公共支出總量規模一直呈快速增長的趨勢，從1978年的1122.09億元增長到2005年的33930.28億元，擴大了30多倍。研究表明，如果把實際公共支出全部納入統計，2003年，我國公共支出占GDP的比重已經達到32.55% ，與發達國家30%以上、發展中國家26.4%的平均水平相比，應該說我國的公共支出總數規模基本適應了現階段經濟社會的發展水平。

　　問題在于，與此同時，我國公共支出結構并沒有表現出同步調整。在公共支出中，經濟建設支出比重偏大，而公共服務支出比重偏小。根據國家統計局的數據，2005年，我國公共支出中，經濟建設支出的比重為27.5%，社會教育支出比重為26.4%，而社會教育支出的這個水平則自1992年以來一直徘徊不前，這與市場經濟發展對公共服務的要求相比存在一定程度的滯后。而且，20世紀90年代以來，我國居民在教育、醫療、社會保障等基本公共服務方面個人承擔的費用迅速上漲，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，雖然與收入分配結構調整和分配機制扭曲有重要關系，但在這些方面公共支出水平的嚴重不足也是重要原因。

　　二是公共資源配置不均衡導致社會分享公共服務的不均衡。公共資源配置不均衡實際上源于計劃經濟體制的行政性配置，其最突出的表現是城鄉分割和基本服務的歧視性政策。

　　從城鄉差距看，我國的公共產品和公共服務基本是以滿足城鎮居民的需求為主，農村居民分享財政提供的公共產品和服務水平極低。有學者研究認為，2005年我國名義城鄉收入差距為3.22:1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉收入差距已經達到5～6:1。這里，具體數據可能存在爭議，但能夠確定的是，農村基本公共服務在縮小城鄉差距方面的功能還遠沒有充分發揮。

　　從地區差距看，在目前的財政體制下，中央政府對地方政府的稅收返還依然是主要的公共資源配置方式，一般性轉移支付的比例還很低。這種配置方式意味著，經濟總量越大，增長速度越快的地區，稅收返還越多，公共服務能力越強。其結果往往是擴大而不是縮小了地區間公共服務的差距。

　　從維護社會公平正義的要求看，我國基本公共服務依然存在計劃經濟體制沿襲下來的一些弊端，其突出的表現是身份、等級因素對分享基本公共服務的影響。首先是農民工在子女教育、社會保障等方面很大程度上還沒有被納入基本公共服務體系；其次少部分人可以享受到遠遠超過“基本”水平的公共服務，降低了基本服務的普惠性。

　　三是壟斷供給抑制了公共服務質量和效率的提高。隨著經濟體制轉型，行政壟斷作為市場競爭和市場壟斷的對立物成為一種經濟現象。行政性壟斷組織一方面可以憑借抽象的“國家利益”、“公眾利益”等名義維持或爭取更多超經濟權利和特權；另一方面則運用這些特權追逐市場收益。這種行政性壟斷的合法性基礎與其具體行為的脫節，越來越引起社會和公眾的不滿。

　　從近年來社會的反應來看，人們強烈不滿的主要集中在這樣幾個方面。一是壟斷部門收入遠遠超過社會平均水平，許多研究資料顯示，電信、金融、保險、水電氣供應等行業職工的平均工資水平是其他行業職工平均工資的2-3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際差距更大。二是壟斷部門的高額利潤并沒有回饋社會，從1994年開始，國有企業利潤就一直沒有上交國家，這就意味著社會公眾并沒有分享到國有壟斷的好處。三是壟斷部門提供的產品和服務價格持續上漲，抬高了社會和個人生活成本和生產成本，而社會卻難以進行有效監督和制約。四是壟斷部門在人為制造供給短缺的同時，由于沒有競爭壓力，改善和提高服務質量的動機普遍不強。

　　近年來，社會對壟斷部門的選擇性接軌普遍反感，也就是說，壟斷部門在價格和收入分配方面向市場和國際看齊，而在運行機制、制度建設、服務質量方面，則往往以所謂“國情”、“特殊性”之類的托辭，拒絕或延緩“接軌”。

　　四是公共服務領域的腐敗造成了公共資源的浪費和流失。由于公共服務的供給過程在很大程度上就是公共權力和社會資源的運用過程，因而公共服務領域的腐敗的實質，就是濫用公共權力和社會資源謀取私利。其結果公共服務領域的腐敗轉嫁或加重了社會負擔；降低了政府公信力。從近年來公開披露的腐敗案件看，公共服務領域的腐敗更為集中地表現在公共投資活動中。從投資立項審批到項目招標，從物質采購到施工，腐敗幾乎滲透到各個環節。社會上一般的估計是，一個項目投資總額經過層層“截留”，只有50%能夠進入到實施環節。雖然其中有多少是腐敗造成的還不能做出總的估計，但從動輒數以億計金額的腐敗個案看，其造成的浪費和損失是驚人的。這些還只是投資活動本身的腐敗，如果把公共項目中挪作他用的部分考慮進來，腐敗所造成的公共資源浪費和損失會進一步增加。而這種影響并不限于人們對政府廉潔與否的預期，而且會改變人們對公共服務供給的預期。

　　公共財政的收支變化反映政府轉型的進程

　　《小康》：您認為加快建設公共服務型政府的關鍵何在？

　　高尚全：歷史和現實經驗證明，公共服務作為政府的重要責任和核心職能，越來越呈現出現代社會發展的一般趨勢。

　　一般來說，政府轉型總是要通過政府職能的變化得到反映。在這個意義上，世界各國都經歷了政府轉型過程。從市場經濟國家政府轉型經驗看，政府轉型的基本趨勢是公共服務職能不斷發展并成為核心職能。而政府轉型的核心是如何處理好政府與市場的關系，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發揮彼此不能或難以相互替代的功能，實現政府與市場功能的良性互動。這是現代公共服務體系賴以形成的基本前提和制度基礎。

　　就我國的情況來說，經過30年的改革開放，市場經濟體制初步形成，政府職能已經發生了重大變化，但與市場經濟的發展相比，這種變化還遠遠不夠，甚至在很多方面是滯后的。特別是在政府與市場的關系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯位”現象依然存在。從政府的公共支出結構看，如前所述，經濟建設仍然占有主導性地位，成為制約公共服務供給的重要因素。從經濟運行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導致了不公平競爭，也抑制了市場活力，增加了社會公共服務成本。從體制方面看，政府在不少領域依然承擔著決策者、生產者、監控者等多種角色，集裁判員與運動員于一身，制約了政府職能向公共服務轉型的進程。

　　《小康》：面對政府如何轉型以及轉型的路徑等方面存在的價值分歧，我們是否在理念上要繼續深化其認識？

　　高尚全： 需要明確的是，政府在價值取向上必須堅持維護社會公平與正義，這是政府作為公共權力受托者的本質屬性。30年改革開放的巨大成就，不是源于政府堅持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機制交給了市場，逐步把工作重心轉移到改善市場環境、促進公平競爭等方面。在這個意義上可以說，市場提供效率，政府維護公平正義，應該是我國市場深化和政府轉型的基本價值取向。

　　《小康》：您曾提到，從體制轉型角度看，公共財政既是政府轉型的重要內容，也是政府轉型的必然結果和重要標志。具體來說，我們應該怎么做？

　　高尚全：首先是進一步調整公共支出結構，加大公共服務支出比重，提高公民的基本權益保障和福利水平。其次是完善和規范轉移支付制度，逐步加大一般性轉移支付的比重，減少專項撥款比重。目前專項撥款比重過大，不僅不利于形成政府間規范的財政關系，而且會削弱轉移支付的功能，降低轉移支付的效果。第三是完善稅制，促進社會公平。第四是加大財政運行的透明度和社會參與度。在這方面應確立一個基本原則，即政府收入和支出無論通過何種途徑，都應納入統一的預算管理。

　　總之，政府轉型是一個內容廣泛、綜合性極強的改革深化過程。不僅包括政府自身機構和職能的演變，而且涉及或包括政府的行政運行機制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規范乃至行政權力來源與約束等更為豐富、廣泛的領域。政府轉型客觀上要求相關領域的經濟、社會、政治和文化體制改革協調配套推進。這次黨的十七大，若干提法和觀點首次出現在黨的文件中，為完善公共服務體系，加快服務型政府建設提供了重要的指導思想和方向。(魏群 郭芳）