(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

    在《土地儲備管理辦法》出臺過程中，是否應該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結果，卻是國土資源部認定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應該堅持并予以強化

　　文/房煜

　　12月3日，由國土資源部、財政部和中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》正式出臺，這是中國第一部有關土地儲備的全國性法規(guī)，也是國家首次對市、縣政府儲備土地的主體、范圍、程序、管理進行規(guī)范。

　　不過，種種跡象表明，此次出臺的《土地儲備管理辦法》雖然給了“土地儲備制度”一個更高級別的“名分”，體現(xiàn)了中央強化這一在各地“流行”十余年，但也飽受爭議的土地改革成果的決心。但是，鑒于各地在實際操作中的“既成事實”，土地儲備制度的前景仍存變數(shù)。

　　借鑒“南通模式”

　　2006年4月中旬，北京、山東、江蘇南通、浙江、杭州、武漢、廈門、陜西等八家省、市土地管理部門曾分別接到國土資源部的通知，要求他們協(xié)助國土部開展《土地儲備管理辦法》的研究制定工作。這八個地方的土地儲備工作被國土資源部認為是“各有千秋”。

　　值得注意的是，這其中，江蘇南通作為一個市被點到，而其它七個地方或為省會城市、直轄市，或為省級土地儲備機構。

　　事實上，江蘇南通也是中國土地儲備實踐中多有創(chuàng)新的地區(qū)之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。

　　同樣也是政府主導：即政府規(guī)定，凡屬于收儲范圍以內的土地都必須進入土地儲備體系、由政府壟斷收購和儲備，經土地儲備投資中心開發(fā)后再提供給市場，其他任何單位和個人都不能收購土地、也不能向市場供應土地。

　　但與其他地方不同，南通的土地儲備機構還接受市政府委托履行國有土地資產代表職責。對國有企業(yè)改革中的土地使用權作價出資(入股)部分進行管理、收取企業(yè)改革中以租賃方式處置的土地使用權租金和其他用地者按規(guī)定向政府繳納的租金。這在全國是惟一的。

　　此外，南通對于土地儲備資金的使用也有很詳細的規(guī)定，早在2000年出臺的《南通市市區(qū)土地資產投資儲備資金財務管理辦法(試行)》中明確要求，土地儲備收購方案須經市國土規(guī)劃局審核同意并報市財政局備案，其中土地收購價高于土地評估價的，須經市國土規(guī)劃局、財政局審核同意。

　　同時還要求在土地儲備收購中，實際收購費用低于批準的協(xié)議收購價的，按節(jié)約金額的10%增加市土地資產儲備投資中心業(yè)務費，高于批準的協(xié)議收購價的按超支金額的10%減撥市土地資產儲備投資中心業(yè)務經費。

　　在新出臺的《土地儲備管理辦法》中，規(guī)定土地儲備實行計劃管理，土地儲備機構舉借的貸款規(guī)模應與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，并經同級財政部門批準，不得超計劃、超規(guī)模貸款。業(yè)內人士指出，這一條款借鑒了南通市的規(guī)定。

　　從規(guī)范到“強勢”

　　一位業(yè)內人士向《中國新聞周刊》表示：此次出臺的《土地儲備管理辦法》，解決了四個核心問題：首先，土地儲備制度是否應該肯定、堅持，如何給機構定性？答案是確定的——當然要堅持，該機構被明確定性為事業(yè)單位。

　　其次，出臺這個辦法僅僅是規(guī)范一下土地儲備制度的準則還是增強其調控職能？回答是要強調其調控職能。

　　另兩個問題是，征收土地的范圍應如何確定，所有經營收購行為是否應統(tǒng)一管理，“進一個籠子”？

　　對于這后兩個問題，業(yè)界爭議很大。即使在《辦法》出臺后也是如此。

　　出臺的新規(guī)已經明確了征收土地范圍：即第十條：下列土地可以納入土地儲備范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優(yōu)先購買權取得的土地；(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續(xù)的土地；(五)其他依法取得的土地。

　　其中的第四款規(guī)定被認為是本次新規(guī)的一大亮點，即這實際上排除了土地儲備機構“直接征用農民集體土地”的做法

　　但在中國土地勘測規(guī)劃院研究員鄒曉云看來卻仍存疑慮。鄒曉云對《中國新聞周刊》表示：所謂“已辦理農用地轉用、土地征收批準手續(xù)的土地”，是試圖有所限制，但是在“轉用”的過程中，往往其收購步驟已經于先期完成，所以這個規(guī)定的可執(zhí)行性值得觀察。這樣一個可能的結果是，農轉非的征用不再通過土地儲備中心，而是直接進行。

　　然而，透過《辦法》可以看到的是，政府仍在力求通過土地儲備，增強對土地的宏觀調控強度。

　　不在規(guī)范內的上海模式

　　土地儲備制度最早主要是為了解決國有企業(yè)改制過程中國有土地資產的處置問題而生，后來逐漸演變成一種土地調控手段，其主要功能是變“多頭供地”為“獨家供地”，由政府來根據(jù)土地市場供需變化來增加或減少土地供應。

　　1996年8月，我國第一家土地處儲備機構上海市土地發(fā)展中心在上海誕生，開全國之先河。

　　在上海，上海地產集團成立后，市一級土地儲備中心的實際功能被委托給上海地產集團來運作。上海地產集團，根據(jù)收購儲備計劃和政府要求實施土地儲備，自收自支，自行與被收購單位談判。形成事實上的市土地儲備中心與上海地產集團的“兩塊牌子、一套人馬”，這被稱作“上海模式”。

　　值得注意的是，國土資源部一位官員在接受《中國新聞周刊》記者采訪時提醒說，新規(guī)(《土地儲備管理辦法》)出臺只針對先前就是事業(yè)單位的地方土地儲備機構，上海這樣由企業(yè)出面實際運作的土地儲備機構不在新規(guī)的規(guī)范范圍之內，“應由地方自行規(guī)范。”

　　國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在接受《經濟半小時》采訪時也提到：“(土地儲備機構)有的是公司性質的，尤其這種公司性質的，它既有這種儲備土地的這種職能，同時也搞經營，這個也不夠規(guī)范。”顯然，國土資源部已經認識到了其中的問題。

　　也就是說，《土地儲備管理辦法》的出臺，并沒有一步到位將土地儲備模式“三分天下”的局面來個“大一統(tǒng)”，而是給部分地方的做法留下了自我調整的空間。

　　推高房價的“重要環(huán)節(jié)”

　　不過，耐人尋味的是，無論是上海還是杭州，雖然選擇路徑不同，中國土地市場近年來引發(fā)的種種爭議問題，在這兩座城市的城市化進程中都有集中體現(xiàn)。

　　從地價與房價的關系來看，地價是房價的成本，房價并不決定于地價，而由房地產市場本身的供求關系決定。

　　中國實行土地儲備制度之后，新增土地供應的數(shù)量和速度都集中于各地土地儲備中心這樣一個壟斷供應方之下，使得房屋的供應數(shù)量，相當程度上決定于土地供應的方式、方法和節(jié)奏。從而，土地供應就成為影響房價的一個關鍵性要素。

　　2006年，北京市原計劃安排的土地供應總量為6500公頃，其中新增建設用地為3900公頃，存量建設用地為2600公頃。但是截至當年年底，實際供應土地卻僅為計劃供應量的56%。

　　以土地開發(fā)周期通常為兩年考慮，2006年土地供應的嚴重不足，將會導致2008年房源供應的緊縮。再一次被打破的供需關系所帶來的，很可能就是又一輪的房價飆升。北京市進入2007年以來所出現(xiàn)的房價爆漲，雖然也有開發(fā)商囤地的原因，但土地儲備中心土地供應不足，也難辭其咎。

　　作為土地儲備制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全國實行土地儲備制度。1999年以前，杭州市的房價一直穩(wěn)定在2000元左右。

　　可是，自從1999年杭州市土地儲備中心實行第一次土地招標拍賣以后，杭州的房價非但是只漲不跌，且漲升迅速：1999年每平方米均價3000多元，2000年達到4000元左右，2002年以后的平米均價已經穩(wěn)穩(wěn)站在4000元以上。2006年，杭州6城區(qū)(不含蕭山、余杭)的商品房價格平均為7759.2元/平方米。時至今日，杭州市仍然是地方省會城市中房價最高的城市之一。

　　土地儲備制度本應通過吞吐土地，實現(xiàn)平抑一地地價不當波動的作用。現(xiàn)狀卻是調控效果不明顯，卻催生出“土地財政”這一現(xiàn)象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財”，回報不菲。

　　另一方面，各地土地儲備中心利用土地做抵押，從銀行貸出大量開發(fā)資金，構成巨大信貸風險。

　　資料顯示，截至2003年年底，全國的土地儲備機構累計收購土地230多萬畝，用于收購土地的總費用近2000億元。目前，各地土地儲備中心70%以上的資金依賴于銀行貸款。

　　因此，據(jù)專家介紹，在《土地儲備管理辦法》出臺過程中，是否應該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結果，卻是國土資源部認定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環(huán)節(jié)，應該堅持并予以強化。

　　(本刊記者劉彥對本文亦有貢獻)

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