“戶籍制度改革”爭議由來已久，調研、方案、路線圖一再出現，小范圍改革試點也未曾中斷。但過于緩慢的“改革”和曠日持久的討論顯然難以令公眾滿意。

　　程海案提供了一種政治、經濟之外的法律路徑：撇開各種爭議，通過恢復上位法尊嚴，清除與之相抵觸的現行行政法規和公安部門規定來解決問題。

　　12月7日，律師程海戶口遷移案在合肥市廬陽區法院開庭。不到兩個小時的庭審并未當庭宣判，卻再次將戶口遷移話題變為關注焦點。

　　程海是在北京工作已有四年多的安徽籍律師，此前他要求根據他長期定居北京的事實將戶口遷往北京。但由于沒有北京市公安局出具的“準遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭。

　　“1958年《中華人民共和國戶口登記條例》(下稱《條例》)是我國迄今唯一一部生效的戶口專門法律。《條例》明確規定公民應當把戶口登記在經常居住地。按照憲法和立法法的規定，其他與戶口登記有關的規章制度都是它的下位法，如果與它發生抵觸，應當執行上位法。這其實是個簡單的法律問題。”程海說。

　　但實際上，《條例》已經被架空了很多年，作為下位法的《公安部關于處理戶口遷移的規定》(國發[1977]140號，下稱140號文)以及《公安部關于啟用新的戶口遷移證、戶口準遷證的通知》(公通字[1994]62號，下稱62號文)等文件才是公安部門目前執法的依據。

　　而上述文件對戶口由小城市遷往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市做出了嚴格的限制。

　　爭議持續了多年，但議題卻發生了變化。此前人們更多討論的是有關“戶籍改革”進度的經濟問題、社會問題，如今在法學者們眼里，問題變得簡單：堅持依法治國、恢復上位法尊嚴。

　　毫無意義的戶口奔波

　　2003年10月，程海離開家鄉合肥，來到1100公里之外的北京從事律師行業。程海在北京的事業進展順利，并在昌平區購買了一套住房。但不論是事業還是住房都無法改變他不能登記北京戶口的困境，以及由此帶來的巨大麻煩。

　　“辦理港澳通行證、護照都需要回合肥，光換發二代身份證我就跑了4趟。”程海說。

　　一個又一個2200公里讓他最終失去了忍耐心。

　　來自北京市人口計生委的最新數據顯示，北京流動人口已達540萬。程海粗略統計，需要他們跑回原籍辦理的業務至少有七項：身份證換發、補發、港澳通行證、護照、結婚登記、子女戶口登記直至死亡登記。這使得每年有無數的人為此而奔波在路上。

　　而因戶口不在經常居住地，在選舉、子女入學、辦理固定電話、購買房產、汽車、選民登記等各方面的麻煩和不平等則數不勝數。

　　殘酷的現實使得北京戶口成為全國“最貴”的戶口。互聯網上出售、對調北京戶口的廣告比比皆是：想要北京戶口的人通常被中間人要求先交納1萬元左右的定金，事成之后再支付10-20萬元。

　　“戶口原本只具備兩個作用：常住人口居住信息和身份證明。按照《條例》登記戶口是每個公民的義務。”程海說，“但現行的做法卻被異化為專門給人添麻煩、限制和剝奪諸多權利、滋生不公與腐敗。”

　　2007年2月，程海換了一家律師事務所，在辦社會保險的時候，因為不是北京戶口而遭到了拒絕。忍無可忍的他最終決定采取法律行動。

　　3月中旬，程海先后向北京、安徽警方提出書面申請，要求為他辦理常住戶口從安徽省合肥市遷入北京市的遷出、遷入手續。

　　3月26日，北京市昌平公安分局回函表示沒政策依據；4月13日，合肥市廬陽區三牌樓派出所回復，遷出戶口需遷入地先開出戶口準遷證。北京市公安局人口管理處的文件答復也是，為他辦理戶口遷入手續，“目前沒有政策依據”。

　　確認自己確實無法遷移戶口之后，4月18、19日，程海分別向合肥市廬陽區法院和北京市昌平區法院遞交訴狀，將合肥市廬陽公安分局和北京市昌平公安分局告上法庭，要求兩地公安機關為他依法辦理異地戶口自由遷移手續。

　　起訴書稱，《中華人民共和國戶口登記條例》規定：“公民應當在經常居住的地方登記為常住人口，一個公民只能在一個地方登記為常住人口。”“公民因私事離開常住地外出、暫住時間超過三個月的，應當向戶口登記機關申請延長時間或者辦理遷移手續。”《民法通則》第15條則規定：“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經常居住地與住所不一致的，經常居住地視為住所。”

　　“我在京連續工作生活已四年多，遠超過《條例》規定的三個月。因此我有權也有義務將常住戶口遷往現住所。”程海堅持認為。

　　沉重的“戶籍改革”話題

　　戶口在我國素來是一個沉重的話題。各種因戶口而生的悲劇也經常刺痛人們的神經。

　　新中國成立后的1954年憲法規定，公民有“遷徙和居住的自由”。第二年，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度。

　　1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的諸多方面作了明確規定。

　　1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定(草案)》，該文件對從農村遷往城市、集鎮、對集鎮遷往城市嚴加限制，堵住了農村人口遷往城鎮的大門。

　　1975年憲法正式取消了有關遷徙自由的規定。

　　1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度。

　　上世紀80年代開始，“農轉非”政策發生變化，對象逐漸擴大，指標有所調整，控制辦法得到改變。此后，戶籍制度逐步松動。

　　程海最早研究戶口帶來的不平等，尤其是就業不平等，是在1982年攻讀經濟學研究生的時候。

　　“社會主義必然要求勞動平等，勞動平等的內在要求之一是自由擇業。中國的勞動力70%在農村，要想實現就業平等，就應當取消城市戶籍制度，實現城鄉勞動人口的自由流動。”程海在1990年出版的專著里強調。

　　但他最終發現，除了城鄉之間的不平等，城市之間的不平等同樣存在：1977年11月，國務院批轉公安部140號文，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”，并提出“從其他市遷往北京、上海、天津三市，嚴加控制”；“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所(或公社)申請，經派出所(或公社)查實有關情況，一律報遷入地的市、縣公安局審批。”

　　1994年，公安部62號文規定：“凡跨市(系指市區，下同)、縣范圍的戶口遷移……一律使用戶口準遷證。”

　　“現在看來，在勞動平等問題上，不光要打破城鄉壁壘，實現城鄉之間人口的自由流動，城鎮與城鎮之間戶口藩籬同樣需要拆除，城鎮的人口同樣需要自由流動。”

　　事實上，質疑戶籍制度的聲音從未停止，但更多的是支持漸進式的改革：經濟因素和中心城市的承受能力成為重點考慮的因素。

　　“如果戶籍制度松綁，天涯海角都可以擠到北京來，北京的人口可能就遠遠不止現在的1700萬了。這么多的人口，你的交通承載能力乃至環境承載能力夠嗎？”著名戶籍專家、中國人民公安大學教授王太元曾經在接受媒體訪談時表示。

　　更多的擔憂集中在與戶口捆綁在一起的教育、醫療、社會保障等利益上。2004年，河南鄭州的戶籍改革實行按固定住所落戶，并放開親屬投靠的直系限制。此后兩年內，學校新增學生三分之二，教育經費增長兩倍，社保、城市管理也都面臨了前所未有的壓力。

　　但程海認為，鄭州戶改只是暴露了被長期掩蓋的各地對非本地戶口人(子女)上學、就業、社會保障上不公平對待的問題。其實質是各地以常住戶口為借口，違反了(義務)教育法、勞動法、社會保障方面的法律，應由對應的法律去調整，與戶口無關，戶口也無法解決這些不公平的問題。

　　法律路徑或為新出路

　　在程海看來，戶籍改革更根本的還是法律問題。

　　“現在的戶籍制度應該是1958年的《條例》。而社會上討論的所謂‘戶籍制度’只是公安部門多年的實際做法，這些做法違反了國家法律規定，它根本不是戶籍制度。”程海說。

　　此前程海也考慮如何漸進地改革戶籍制度甚至制定新的法律。但仔細研究過《條例》后，“簡直不敢相信自己的眼睛”：《條例》已經明確規定了人們夢寐以求的各種權利。戶籍改革的關鍵并非制定新的法律，而是首先恢復原有法律的地位。

　　“按照《條例》，戶口遷移其實非常簡單。經常居住地改變以后就可以自由申報遷移戶口，城市居民在別的城市連續居住三個月以后，就可以選擇：繼續辦暫住登記、轉戶口或回常住地。”程海說，“農村居民到城市也很簡單。如果在城市里有工作，只要勞動部門開個證明，就可以轉戶口。只不過當時以國營、集體企業為主，就業機會太少。而現在已經不再是問題。但此后的公安部140號文和62號文卻增加了新的限制，顯然是與上述《條例》相抵觸的。”

　　“我起訴就是為了恢復《條例》的法律效力和尊嚴，恢復公民可以自由遷戶的法定權利。但令我納悶的是，許多法學家討論戶口問題反而避而不談法律，卻大談他們并不擅長的經濟、社會問題。”

　　程海認為，目前有關戶籍改革的各種爭議其實可以平息下來，只要明確以下兩點：第一，是否堅持依法治國？第二，上位法(《條例》)是否大于下位法(140號文、62號文)？

　　而被普遍認為戶籍制度能起到的限制遷徙的作用，則被認為早已失效：我國公民自由遷徙的實質內容，包括自由遷移至異地工作、居住、生活已經實現。戶籍是否放開，對我國人口遷徙早已失去了原有的影響。

　　“更何況減少農業人口，擴大城市規模，增加城市人口也是我國現代化進程的大趨勢。從世界范圍來看，我國的城市規模也遠遠不夠大。”程海說。

　　就在程海提起訴訟的同時，公安部向國務院提交了《公安部關于進一步改革戶籍管理制度的意見》，下一步戶籍制度改革“要以具有合法固定住所為基本落戶條件，調整戶口遷移政策，允許符合條件的流動人口在經常居住地落戶。”

　　此前，公安部已經進行了長達22年的相關調研，過于漫長的過程亦屢遭詬病。

　　但各地改革的愿望逐漸顯現。截至2006年，我國已有12個省、自治區、直轄市取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度。

　　程海案進展的同時，各地戶籍改革也是消息不斷。

　　“云南、重慶、青島、武漢，每隔一兩個月就會有某地傳來改革的消息。”程海對此頗有些高興，但他也注意到京津滬等中心城市并無太大動作。

　　8月15日，程海等28位公民向國務院提交了公民建議書，要求對140號文、62號文進行違法審查，并予以廢除。此后的2007年12月4日，包括程海在內的69名學者亦提交建議書，要求全國人大對勞動教養制度進行違憲審查。

　　羅素曾言，中國總是一切規律的例外。在考慮了各種經濟、政治、現實的因素之后，戶籍制度與勞教制度一樣，都被認為在政治與法律縫隙中有一種現實合理性。

　　但這種超越法律的“合理性”如今受到越來越強烈的質疑：人們更愿意看到的是依法治國的“規律”而不是糾纏了各種利益的“例外”。

　　“我們還將提起多個強有力的訴訟和法律救濟措施，甚至針對拒絕改正錯誤的高級行政領導個人的法律行動，以維護法律的尊嚴。”程海說，“我們希望根本性改變在明、后年就可以實現，而不是有些學者認為的需要10年。”(周宇)