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　　在我國，礦山、土地等領域歷來由國土資源部門實施行政執法。在近年來能源緊張的大背景下，非法開采礦產資源、非法占用農用土地等問題日益突出，僅靠國土資源部門的行政執法，很難形成有效打擊。今年10月11日，洛陽市成立了國內第一支國土資源警察支隊，開始了刑事手段介入國土資源保衛的“洛陽實驗”。

　　兩個多月時間過去了，這支警察支隊運行狀態如何？行政執法和刑事打擊能否將聯合執法落到實處？聯合執法對于打擊非法開采礦產資源、非法占用農用土地有沒有明顯成效？近日，記者趕赴洛陽展開調查。

　　現場

　　一身警服就能帶來威懾力

　　12月14日上午9時，洛陽市伊川縣半坡鄉。

　　兩輛越野吉普車行駛在崎嶇的山路上，前一輛車的車身上標有“公安”字樣，后一輛則標著“國土執法”字樣。坑坑洼洼的鄉村小道顛得車里的人根本坐不穩，記者牢牢抓住車窗上的把手，以免碰到腦袋。坐在警車前排的劉國恒一邊緊緊抓住把手，一邊向司機指路：“走這條小路，上次那伙人在大路上挖了個坑，估計過不去。”

　　劉國恒說的“那伙人”，是經常和他們“打游擊”的非法采礦者。兩個多月的巡查，讓他對這一帶的地形已經非常熟悉。劉國恒如今是洛陽市國土資源警察支隊民警。在國土資源警察支隊成立之前，劉國恒干過刑警，下過派出所，辦過幾起涉及土地違法的案件，對于國土資源這一塊是輕車熟路。

　　因為對土地違法案件相對熟悉，劉國恒被調入國土資源警察支隊，并成為隊里的骨干。這一次，劉國恒和洛陽市國土資源監察大隊四中隊隊長仲滔帶著兩名民警、一名監察隊員組成巡查小組，開始對半坡鄉進行巡查。

　　“半坡鄉靠著馬嶺山，鋁礦比較多，一些外地人經常來這里非法采礦，‘雞窩礦’滿山都是。”仲滔告訴記者，定期巡查是警察支隊和監察大隊一項非常重要的工作，非法小礦點經常和執法部門“打游擊”，你查我走，你走我開，白天歇晚上干。只有經常巡查，才能摸清這些非法小礦點的作業規律，然后才能進行有效打擊。

　　車子沿著山路來到大郭溝村，村子依山而建，山上隨處可見非法開采者留下的大坑，幾輛大型挖掘機停在附近，但沒有見到開采者。劉國恒說：“挖掘機在，人肯定還在附近，但他們沒有施工，我們就不能把這些有嫌疑的挖掘機拖走，只能作為監控目標。”

　　看見有警車上山，幾個村民趕來看熱鬧。劉國恒和仲滔等人下了車，向村民了解情況。據村民們反映，前段時間確實有外地人來開采鋁礦，但前幾天下雨，都停工了。

　　“不能讓他們非法采挖了，看山上植被都被破壞成啥樣了！如果山洪暴發，受損失的肯定是咱當地村民不是？”劉國恒和仲滔一邊了解情況，一邊向村民進行宣傳，讓村民們不要把房子租給外來非法采礦者，并及時反映情況。

　　在山上刺骨的寒風中待了一個多小時后，劉國恒等人才上了車。“很多村民只看到眼前利益，為了租房的幾個錢，對非法采礦者的情況隱瞞不報，甚至阻撓執法。成立警察支隊后，局面好了很多，畢竟一身警服就很有震懾力，但要說服他們，難著呢。”仲滔說。

　　緣起

　　盜采猖獗逼出來洛陽實驗

　　巡查只是警察支隊和監察大隊聯合執法工作的其中一項。作為國內第一支保衛國土資源的專業警察支隊，政委周培斌說起兩個多月來的工作，用一句話來形容就是“擔子很重，責任很大”。

　　洛陽是河南的礦產資源大市，礦產資源潛在經濟總價值2.1萬億元，現已開發利用49種礦產。其中洛陽的鉬礦資源儲量323萬噸，居世界第三，亞洲第一；金礦資源也很豐富，黃金產量居全國第三位；鋁土礦資源探明2億多噸，居全國第五位。近年來，在礦產品價格不斷攀升的大背景下，一些礦區礦產資源開發秩序混亂，無證采礦、以采代探、非法轉讓礦業權、亂采濫挖等現象時有發生。在打擊非法盜采方面，原有的行政監察手段顯得力不從心。

　　“行政執法力度不夠是個大問題，比如我們沒有強制手段，明明知道他有非法開采嫌疑，卻沒辦法把嫌疑人帶回去進一步取證。”洛陽市國土資源監察大隊書記王宗濤說，偃師、伊川等地的礦產資源豐富且埋藏層淺，“(非法采礦者)一個晚上就能賺一兩萬”。行政執法只能采取沒收機器、查封礦點、罰款等措施。“罰完后，他回去再挖，而且挖得更厲害，要把損失補回來”。

　　在利益的驅動下，一些非法采礦者非常猖獗。由于行政執法的震懾力不強，執法人員經常遭到黑惡勢力的圍攻，甚至發生人員被打、車輛被砸的惡劣事件，“有時晚上執法，車輛在路上會被飛來的磚頭砸個洞”。有一次，執法人員對一個非法鉬礦開采點進行調查時，礦主糾集了10多個人，手持鐵棍阻攔執法人員，還叫囂著：“沒有老板同意，天王老子也別想進來！”

　　國土資源行政執法的力不從心，讓洛陽市委、市政府痛下決心，決定進行一次“體制下的制度創新”——國土資源警察支隊應運而生。

　　“將刑事力量引入國土資源執法，這在全國是首次。”談起10月11日國土資源警察支隊的揭牌儀式，洛陽市國土資源局副局長張耀虎仍然記憶猶新。那天，不僅洛陽當地主要領導出席了，連國土資源部執法監察局局長張新寶、省國土資源廳廳長張啟生也到了場。“一個科級單位揭牌，來了這么多領導，可以說史無前例。”張耀虎副局長說，這一次是開了先河，但以后的路該怎么走？他們只能摸著石頭往下走。

　　國土資源警察支隊從今年6月就開始籌備組建，目前共有20名民警，分為兩個大隊，受洛陽市國土資源局和洛陽市公安局雙重領導，業務上與國土資源監察大隊合署辦公、聯合執法，職責是保護全市國土資源，依法查處非法占地、非法開采礦產資源等違法犯罪行為。

　　來國土資源警察支隊之前，這20名民警大多是刑警或派出所民警，對土地、礦產案件熟悉的不多。他們原來辦案時依靠的是《刑法》，現在要依靠《礦產資源法》等專業法律。另外，他們現在要和國土資源監察大隊“長相守”了，雙方該怎樣磨合？如何將行政手段和刑事手段結合起來？

　　“支隊一建立，我們就搞了個培訓班，監察大隊的39名隊員和警察支隊的20名民警全部參加，進行執法培訓。”張耀虎副局長說，“兩家人”在行動中必須融合成“一家人”，培訓只是個開始，關鍵得看行動。

　　成效

　　聯合執法發揮“雙保險”威力

　　“雙保險”是洛陽市國土資源監察大隊書記王宗濤在記者面前反復提及的一個詞。“現在大部分行動，都是監察大隊和警察支隊聯合執法。不管是先期的巡查，還是后期的查處打擊，兩個單位都派人，組成聯合小組，夠得刑事處罰的就刑事處罰，夠不上刑事處罰的就采取行政執法，這無疑是上了‘雙保險’。”王宗濤說。

　　刑事力量的介入，加大了對非法開采礦產資源、非法占用農用土地的打擊力度，提高了震懾力，行政執法人員的人身安全也得到了保障。“那些非法開采者其實很清楚自己對抗執法的底線，他們知道，一旦被刑事拘留，就是個大事了，他們得掂量掂量。”洛陽市國土資源局礦山綜合治理辦公室副主任任建新說，聯合執法后，執法人員受圍攻、毆打的情況減少了很多。

　　“以往是兩個單位，對于夠得上刑事處罰的，監察大隊移送過來，我們得重新調查核實。有時由于證據等原因，還會產生移交不出去的情況。現在是聯合執法，提前介入，效率明顯提高了。”周培斌說。

　　磨合兩個多月來，聯合執法戰果頻傳：兩個多月中，國土資源警察支隊共出警183次，協助國土資源執法人員暫扣設備124臺件，抓捕違法分子24人，其中刑事拘留6人。

　　兩個多月中，國土資源警察支隊和國土資源監察大隊最大規模的行動當數12月5日對偃師市境內鋁土礦的突擊檢查。

　　偃師境內的鋁土礦埋藏層淺，便于開采，非法盜采情況非常嚴重。今年12月初，洛陽市國土資源局接到群眾舉報：在偃師市大口鄉等地，“游擊式”盜采情況重新抬頭，非法開采者采取晚上挖、節假日挖、天氣不好時挖的方式躲避巡查。

　　12月5日下午4時，35名監察隊員和15名民警在國土資源局大樓召開動員會，樓下，臨時抽調的30名巡警已經整裝待發。“一到會場，手機就被要求交上去。”警察支隊一大隊民警王愛民當時就感覺到了不同尋常的氛圍。在場的執法人員得到的通知是，要參與重大行動，時間、地點保密。

　　當天下午6時，75名執法人員上車后才知道，這次行動的目的地是偃師市大口鄉、府店鎮等地，任務是查封非法盜采礦點。所有人員分成6個小組，前往6個盜采點。國土資源監察大隊副大隊長郭永紅帶著9名執法人員前往大口鄉某處盜采點，他說：“我們第一小組有3名荷槍實彈的巡警，這讓我們感到底氣很足，也感到這次行動很重大。”

　　盜采者的礦點一般都設在道路兩旁，所以在離非法礦點還有幾百米的地方，郭永紅就命令停車，車輛熄火，全部人員步行過去。

　　“周圍都是黑乎乎的，就那一塊地方燈火通明，有豎井，有挖掘機，轟轟作響。我們拿著手電筒，悄悄地摸過去。”郭永紅回憶說，執法人員一進入礦點，正在忙碌作業的民工立即扔下設備，四處亂跑。執法小組按照原先的預案，分為抓捕組、控制組和扣押組，分頭展開行動。其中抓捕組的任務最為艱巨，由于天黑且現場混亂，盜采者四散奔逃，抓捕起來非常困難。

　　半個小時后，局面得到了控制，執法人員在附近的一個村子里找到了非法礦點的負責人。那人當時正在屋子里吃飯，發現情況不對正想出門，被民警堵個正著。隨后，執法人員還搜出了管制刀具、爆炸物品等。

　　12月5日晚上8時30分，這次“大兵團”作戰全線告捷：查封鋁土礦豎井10個、明坑兩個，扣押大型機械兩臺、轎車4輛。執法人員將嫌疑人帶回連夜訊問，共行政處罰10人，治安拘留5人。

　　問題

　　法律滯后制約民警執法力度

　　“效率高，效果好。”洛陽市國土資源局副局長張耀虎總結警察支隊成立兩個多月的工作時說，“國土資源保衛戰”目前不敢說立竿見影，但局面有了很大改觀。目前，洛陽市已經要求各縣(市)參照建立縣(市)、鄉國土資源管理部門公安執法隊伍，加大對各類國土資源違法行為的打擊力度。

　　作為專業負責國土資源執法的刑事力量，國土資源警察支隊沒有任何經驗可以借鑒，在磨合和探索中必然會遇到制約和困難。

　　“目前最大的制約，可能就是法律滯后性的問題。”作為有著多年辦案經驗的“老土地”，劉國恒脫口而出，“現行的《礦產資源法》是1986年通過的，《礦產資源法》修正案是1996年通過的。即使從修正案算起，都出臺11年了，現實情況與法律出臺時的情況相比，已經發生了很大變化。”

　　劉國恒說，根據《〈礦產資源法〉實施細則》，非法開采的，處以違法所得50%以下罰款。這對“幾分鐘就能形成開采規模、一兩天就能賺走好幾萬元”的盜采者來說，打擊力度不夠大。

　　“違法所得究竟怎么認定也是個難事。”一位民警說，非法小礦點情況復雜，有的礦幾經易手，很難查到究竟是什么時候開采的，而且由于“國家打擊力度加大，非法礦點都是采采停停，對一個非法礦點來說，你很難調查出礦老板到底開了多少天，獲得了多少利潤”。

　　隨著民警的介入，國土資源執法得以順利開展，但非法礦點附近村民的阻撓仍是讓執法人員最頭疼的問題。“外地人來盜采，租村民的房子，買村民的東西，甚至占了村民的地還給點錢，一些村民出于短期利益考慮，自然就和非法盜采者聯合在一起對抗執法。”一位民警告訴記者，在一次行動中，警方提出租借當地的拖車，竟然得不到村民的支持。警察支隊成立后，村民阻撓的少了，但不配合的事情仍經常發生。

　　人手少，經費不足也是亟待解決的問題。監察大隊加上警察支隊，所有執法人員不到60人，一個人干幾個人的活兒是常事。12月14日中午，在進行完礦區巡查后，劉國恒和仲滔帶著人在半坡鄉國土資源監管站吃完午飯后，又奔赴伊川縣城。在那里，他們還得完成對兩起土地案件的調查工作。

　　12月15日上午10時，在匆匆接受完記者采訪后，洛陽市國土資源監察大隊書記王宗濤夾起一沓材料說：“待會兒還得往財政局跑一趟，看能不能多爭取點經費。我們的車跑的都是山區和農村，費油。如果多爭取點油費，我們的執法人員就能多往礦區跑跑。”（記者 朱金中）