規劃環評的立法缺位，必然讓解決廈門海滄項目的爭議變得更加模糊。因為在《環評法》現有的架構下，即便有了規劃環評報告，一方面它不是廈門市規劃審批的必備文件，也不需要通過環保部門的審查環節。在法理上，廈門市可以接受，也可以不接受。

　　人們樂觀地看到，落實“科學發展觀”似乎正在廈門的化工項目實施中出現曙光。據新華社報道，12月5日，廈門市正式對外公布由中國環境科學研究院做出的《廈門市重點區域(海滄南部地區)功能性定位與空間布局的環境影響評價》，并宣布開始進行“公眾參與”程序，廣泛征求社會各界意見。

　　報告指出“(廈門)海滄南部的發展定位、布局存在矛盾和沖突”，建議“應該在‘石化工業區’和‘城市次中心’之間確定一個首要的發展方向，并相應調整規劃”。盡管報告沒有直接提出對海滄PX項目“搬遷”還是“復建”的具體措施，但態度已經非常明確：“以高質量的居住、商貿為主兼有旅游、文化功能”的大規模的“居住區”和“石化工業區”是不可能并存的。

　　魚和熊掌不可得兼。廈門究竟應作為人居城市還是應該發展石化工業？如果按照報告的建議行事，勢必要對原有規劃進行調整，也就必然要面臨PX項目“搬遷”或“復建”的選擇，并拿出令公眾滿意的理由。

　　需要注意的是，這份報告中提出了“規劃環評”的概念。然而，這個被寄予厚望的名詞，面目似乎還不那么清晰。

　　“規劃環評”，是指對區域發展和城市建設的規劃進行環境影響評價。目前公眾熟知的“環評”，是對單個項目作出的環評。實際情況是，多個達到標準的項目擠在一起，超出了當地環境容量，或者達到標準的項目，卻被放在了環境敏感的區域(如果PX建在西北荒原，或許是個好項目，但如果建在一個世界性的宜居城市，就未必適當)。近年來發生了因規劃而導致的一系列環境爭議，很大一部分與此有關。

　　現行的《環境影響評價法》僅僅對“規劃環評”有原則性的規定。據報道，環保總局副局長潘岳曾透露，《規劃環評條例》兩年前就已開始運作、原本預計在今年八九月份出臺的立法，由于“利益沖突”———“規劃環評”所注重的長期利益、全局利益，往往與重審批輕規劃的部門利益和“短平快出業績”的地方利益相沖突———尚不能很快出臺。

　　目前的《環境影響評價法》并沒有明確哪些規劃要編制環評報告書，也沒有提交審查程序。但是，按照目前的“規劃環評”的立法設想，“規劃環評”由法定的規劃審批機關而不是環保部門來決定是否通過，環保總局可以組織一個“審查小組”，但審查小組的意見是否采納，最終由規劃審批機關決定。

　　如果按這樣的設想立法，未來的規劃環評將處于一個尷尬的局面。負有環保職責的環保部門更像是一個“建議者”的角色，它既不決定環評報告的內容，也不能左右審查小組的意見，更不能直接否定規劃。

　　這樣，規劃環評的立法缺位，必然讓解決廈門海滄項目的爭議變得更加模糊。因為在《環評法》現有的架構下，即便有了規劃環評報告，一方面它不是廈門市規劃審批的必備文件，也不需要通過環保部門的審查環節。在法理上，這份報告只是一份“建議”，廈門市可以接受，也可以不接受。

　　不過，在環保部門無力之余，畢竟還有“公眾參與”的約束：《城鄉規劃法》專門對“公眾參與”有約束性規定。現在，正在廈門進行的公眾參與，尚不清楚10天以后，廈門海滄事件會有一個什么樣的結局；但可以預期的是，規劃導致的沖突，將成為今后一段時間內大中城市發展面臨的迫切問題，而“規劃環評”的命運，將很大程度上決定著這些城市的未來。

　　□山峪河(北京 學者)