規(guī)劃環(huán)評(píng)的立法缺位，必然讓解決廈門海滄項(xiàng)目的爭(zhēng)議變得更加模糊。因?yàn)樵凇董h(huán)評(píng)法》現(xiàn)有的架構(gòu)下，即便有了規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告，一方面它不是廈門市規(guī)劃審批的必備文件，也不需要通過(guò)環(huán)保部門的審查環(huán)節(jié)。在法理上，廈門市可以接受，也可以不接受。

　　人們樂(lè)觀地看到，落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”似乎正在廈門的化工項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)曙光。據(jù)新華社報(bào)道，12月5日，廈門市正式對(duì)外公布由中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院做出的《廈門市重點(diǎn)區(qū)域(海滄南部地區(qū))功能性定位與空間布局的環(huán)境影響評(píng)價(jià)》，并宣布開(kāi)始進(jìn)行“公眾參與”程序，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。

　　報(bào)告指出“(廈門)海滄南部的發(fā)展定位、布局存在矛盾和沖突”，建議“應(yīng)該在‘石化工業(yè)區(qū)’和‘城市次中心’之間確定一個(gè)首要的發(fā)展方向，并相應(yīng)調(diào)整規(guī)劃”。盡管報(bào)告沒(méi)有直接提出對(duì)海滄PX項(xiàng)目“搬遷”還是“復(fù)建”的具體措施，但態(tài)度已經(jīng)非常明確：“以高質(zhì)量的居住、商貿(mào)為主兼有旅游、文化功能”的大規(guī)模的“居住區(qū)”和“石化工業(yè)區(qū)”是不可能并存的。

　　魚(yú)和熊掌不可得兼。廈門究竟應(yīng)作為人居城市還是應(yīng)該發(fā)展石化工業(yè)？如果按照?qǐng)?bào)告的建議行事，勢(shì)必要對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，也就必然要面臨PX項(xiàng)目“搬遷”或“復(fù)建”的選擇，并拿出令公眾滿意的理由。

　　需要注意的是，這份報(bào)告中提出了“規(guī)劃環(huán)評(píng)”的概念。然而，這個(gè)被寄予厚望的名詞，面目似乎還不那么清晰。

　　“規(guī)劃環(huán)評(píng)”，是指對(duì)區(qū)域發(fā)展和城市建設(shè)的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。目前公眾熟知的“環(huán)評(píng)”，是對(duì)單個(gè)項(xiàng)目作出的環(huán)評(píng)。實(shí)際情況是，多個(gè)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目擠在一起，超出了當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量，或者達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，卻被放在了環(huán)境敏感的區(qū)域(如果PX建在西北荒原，或許是個(gè)好項(xiàng)目，但如果建在一個(gè)世界性的宜居城市，就未必適當(dāng))。近年來(lái)發(fā)生了因規(guī)劃而導(dǎo)致的一系列環(huán)境爭(zhēng)議，很大一部分與此有關(guān)。

　　現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》僅僅對(duì)“規(guī)劃環(huán)評(píng)”有原則性的規(guī)定。據(jù)報(bào)道，環(huán)保總局副局長(zhǎng)潘岳曾透露，《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》兩年前就已開(kāi)始運(yùn)作、原本預(yù)計(jì)在今年八九月份出臺(tái)的立法，由于“利益沖突”———“規(guī)劃環(huán)評(píng)”所注重的長(zhǎng)期利益、全局利益，往往與重審批輕規(guī)劃的部門利益和“短平快出業(yè)績(jī)”的地方利益相沖突———尚不能很快出臺(tái)。

　　目前的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》并沒(méi)有明確哪些規(guī)劃要編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，也沒(méi)有提交審查程序。但是，按照目前的“規(guī)劃環(huán)評(píng)”的立法設(shè)想，“規(guī)劃環(huán)評(píng)”由法定的規(guī)劃審批機(jī)關(guān)而不是環(huán)保部門來(lái)決定是否通過(guò)，環(huán)保總局可以組織一個(gè)“審查小組”，但審查小組的意見(jiàn)是否采納，最終由規(guī)劃審批機(jī)關(guān)決定。

　　如果按這樣的設(shè)想立法，未來(lái)的規(guī)劃環(huán)評(píng)將處于一個(gè)尷尬的局面。負(fù)有環(huán)保職責(zé)的環(huán)保部門更像是一個(gè)“建議者”的角色，它既不決定環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容，也不能左右審查小組的意見(jiàn)，更不能直接否定規(guī)劃。

　　這樣，規(guī)劃環(huán)評(píng)的立法缺位，必然讓解決廈門海滄項(xiàng)目的爭(zhēng)議變得更加模糊。因?yàn)樵凇董h(huán)評(píng)法》現(xiàn)有的架構(gòu)下，即便有了規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告，一方面它不是廈門市規(guī)劃審批的必備文件，也不需要通過(guò)環(huán)保部門的審查環(huán)節(jié)。在法理上，這份報(bào)告只是一份“建議”，廈門市可以接受，也可以不接受。

　　不過(guò)，在環(huán)保部門無(wú)力之余，畢竟還有“公眾參與”的約束：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》專門對(duì)“公眾參與”有約束性規(guī)定。現(xiàn)在，正在廈門進(jìn)行的公眾參與，尚不清楚10天以后，廈門海滄事件會(huì)有一個(gè)什么樣的結(jié)局；但可以預(yù)期的是，規(guī)劃導(dǎo)致的沖突，將成為今后一段時(shí)間內(nèi)大中城市發(fā)展面臨的迫切問(wèn)題，而“規(guī)劃環(huán)評(píng)”的命運(yùn)，將很大程度上決定著這些城市的未來(lái)。

　　□山峪河(北京 學(xué)者)