因為與本村附近一家鐵礦存在土地糾紛，遼寧省岫巖滿族自治縣牧牛鄉牧北村的270多位村民去年將鄉政府告上了法庭。目前，礦山用地“以租代征”引發的農村土地糾紛呈增多趨勢。

　　盡管“以租代征”暗藏諸多法律風險，不少用地單位還是樂此不疲。截至2007年10月10日，全國土地執法百日行動已初步自查清理“以租代征”違規違法用地12507件，租用面積208156畝。

　　礦山頻發用地糾紛

　　從2001年到2003年，建在岫巖縣牧北村的范家溝鐵選廠由于開礦需要用地，通過牧牛鄉鄉鎮企業辦公室與牧北村平廂組簽訂多個租用土地的協議，租用土地200余畝，租用年限從7年到10多年不等。這些土地被范家溝鐵礦使用后，主要用于堆放礦渣、修建運輸道、開鑿礦井和修建建筑物等。根據協議，村民們每年都能得到約定的土地租金，鐵礦在牧北村的土地上正常生產，兩家一度相安無事。

　　然而市場的變化打破了這一平靜。2003年以后，隨著鐵礦石價格持續攀升，范家溝鐵礦的經濟效益也一路上揚，村民們眼中的微利行業變成了暴利行業。另一方面，中央出臺各種惠農政策使農民越來越強烈地意識到土地的價值。在這兩方面因素的影響下，村民們開始要求收回土地。而他們之所以敢于不顧當初與鄉鎮企業辦公室簽訂的協議，是因為他們了解到，這份“土地租用協議”違反國家法律，實際上是無效的。

　　半月談記者向遼寧省朝陽市國土資源局副局長丁貴富咨詢了解到，朝陽境內除了少數國有礦山取得了征地手續外，還有許多礦山都是與農民私下達成用地協議。遼寧省國土資源廳礦產資源管理處處長張志敏說，和不少地方一樣，遼寧省很多中小型礦山在使用農村土地開礦時，都沒有按規定征收，而是與村級組織或鄉鎮政府達成租地協議。這種協議由于沒有法律效力，只要任何一方生變，都很難維持。一個突出表現是，近年來很多村民以收回土地進行威脅，要求礦山提高土地租金。

　　“以租代征”埋下糾紛隱患

　　礦山與村民簽訂的土地租用協議為什么無效呢？因為它違背了我國相關土地法律法規。遼寧省國土資源廳耕地保護處處長劉英介紹，根據我國土地法，農村集體土地在租用、承包、轉包過程中，不得改變土地用途。如果要改變用途，必須由政府征收，變成國有土地后，才能轉讓給企業進行非農業開發。這些礦山在租用的農業用地上進行開礦井、建廠房等非農業開發，都是不允許的。

　　既然如此，為什么很多礦山用地不采取征收方式呢？劉英介紹，這是一些地方為了規避征地成本，簡化征地環節。因為根據土地法規定，征收農用地須經被征收方同意，雙方簽訂土地補償和農民安置合同，還得報請省級以上(含省級)土地主管部門批準。缺少其中任何一環，征收都是無效的。

　　其實，以種種方式規避土地征收的并非礦山行業獨有。北京市律師協會土地法委員會委員徐西華告訴記者，一些地方采取長期租用的方式，在農村集體土地上大搞工、商業開發，其實這種“以租代征”危害頗多：一是土地是“租”而非“征”，不用繳納土地出讓金，造成國家稅收流失。二是造成土地管理的混亂。租地算不上破壞基本農田保護，無需國家有關部門審批，使中央無法準確掌握土地信息。三是多方承擔風險，埋下不穩定隱患。由于未得到國家正式批準，租用土地的企業擔心國家政策有變，不敢放開投資開展生產，而農民一旦就業或生活出現困難，很可能要求增加租賃費用或收回土地，最終形成糾紛。

　　征地成本過高驅使礦企以身試法

　　礦山用地之所以“以租代征”現象突出并且難以解決，這與礦山用地本身的特點有關。一些礦山企業負責人告訴半月談記者，絕大多數中小型礦山只需幾年或十幾年就開采完了，礦山用地最終還是會轉入農業復墾。所以，對于礦山用地來說，就顯得沒有永久性征收的必要了。

　　遼寧省岫巖縣國土資源局局長劉延凱說，礦山用地不好規劃也是征收難的一大原因。礦山用地隨資源探明采掘情況而定，很難納入固定的土地規劃之中。一些專家表示，中小型礦山資金少，抗風險能力弱，在發展過程中往往執行“短、平、快”路線，不愿花費巨額成本來征收土地。另外，一些地方政府也不愿意為中小型礦山征地，認為多年以來都是礦山企業與農村組織私下協議，只要礦山的租金到位，民不舉官不究，何必自找麻煩？

　　遼寧省國土資源廳耕地保護處處長劉英說，目前一些地方礦山用地現狀與法律規定差距較大，一方面表明一些地方在改變土地用途時違規操作，不愿支付規定成本；另一方面，目前的土地法規也的確沒有將礦山用地的特殊性考慮進去，造成法律法規和現實脫節。去年以來，國內一些地方已開始對礦山用地的權屬關系進行改革試點。(王炳坤 陳光明)