“看住土地”是近年來中央宏觀調控的重要方式，但現實中土地違法事件卻層出不窮。

　　據國土資源部11月19日在全國土地執法百日行動第三階段動員會上傳出的信息，土地執法百日行動開展兩個多月來，全國共發現違規違法的土地宗數約3.2萬件，涉及土地面積350萬畝左右。違規違法形式有以租代征、違規擴大或者設立各種工業園區、未批先用等。

　　上述土地違規違法形式基本上與地方政府有關。以租代征表面上是村組自己出租，或者企業到村組租賃，但實際上背后都有當地政府的影子。擅自設區和擴區更是只有濫用政府部門的權力才能做到。而從土地未批先用先占來看，也大量涉及國家和省市自治區的重點建設項目。

　　在各種土地違法事件中，我們尤其要關注地方政府以“城市化”為名與地產商“合謀”，廉價出讓土地給后者。比如，一些地方大搞所謂的“造城運動”、成片開發，一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給開發商。

　　在這方面，最新的一個例子是全國最大“地主”碧桂園被媒體爆出的幾樁零地價或低地價拿地事件。碧桂園曾經公開宣布，2004年至2006年土地成本僅是其房屋售價的6%~7%。碧桂園控股有限公司董事局主席楊國強稱，碧桂園成功的秘訣就是“低成本土地、規模化生產、快速銷售”。碧桂園的圈地方式主要是在二、三線城市的郊區囤積土地，而這些土地大多屬于農用地，即使碧桂園的圈地方式沒違法，但在農用地轉為建設開發用地時，國家有嚴格的審批規定，碧桂園今后很可能碰觸政策紅線也未可知。

　　從碧桂園事件以及它的圈地方式來看，地方政府在土地大規模出讓過程中扮演了推手的角色。地方政府這么做，究其原因，是地方政府追求政績沖動的基本情況沒有得到改觀。

　　另一方面，恐怕也與我們在宏觀上始終未走出行政系統內部強化的路子有關。目前我們對于土地使用的管理，仍是以行政和法律管理為主，經濟機制并沒有充分發揮其作用。表現在：在流轉市場，依然是雙邊壟斷、行政干預和市場不完善；在所有權方面，農民的主體地位及擁有的民事權利仍然混沌不清；在監管上，地方政府將經濟發展與耕地保護職能集于一身，因此，服從當地政府的局部和短期需要成為一個經常性課題。

　　這種管理體制決定，我們在執法中，“始終是左手斬右手”，不能、也不敢在更廣范圍內尋找“解牛”之道，本來肩負監管之責的地方國土部門有時還可以讓非法的用地，通過一定的行政程序合法化起來。

　　大量的事實說明，地方政府違法用地的要害，就在于土地制度本身，即農民地權與國家地權的不平等，從而無法發揮經濟機制的作用。

　　除了兩權的不平等外，從集體土地內部來看，法律雖然規定了農村土地三級“農民集體”所有，但由于沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則，沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位，也沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系，所以在實踐中，本來在法律上已虛擬化了的“農民集體”，更只能是有限的土地所有權人，國家才是農村土地的終極所有者。這是近年來“以租代征”盛行的根本原因。

　　土地對中國來說，有著特別重要的意義，要守住18億畝耕地的底線不被突破，從根本上解決地方政府的土地違法行為，現在看來，唯有在改革農民的地權上下工夫。(鄧聿文）