事業單位存在的弊端：機構臃腫，隊伍龐大，效率低下；因其國有化導致了權力化；政事不分導致了行政化；熱衷于行政級別而缺少專業精神

　　事業單位法人化是一個歷史的誤會

　　　一個非常特殊的現象

　　“在21世紀的中國，試圖用一個定義去概括事業單位的一般屬性，多半會犯簡單化的錯誤。因為事業單位的多樣化和復雜性，已經遠遠超出了任何言詞定義所能夠概括的極限。”中國政法大學教授方流芳對法制日報記者說。

　　我國的事業單位主要包括教科文衛，以及新聞出版、體育、環境監測、城市建設等等，此外，還有一些機關的附屬機構和法律服務所等。

　　事業單位管理體制是計劃經濟時期逐步建立并發展起來的，事業單位的組織與管理體制具有典型的計劃特征———各類事業機構都為公立機構，資產都屬國有；政府決定事業單位的設立、注銷以及編制，并對事業單位的各種活動進行直接組織和管理；各類事業單位活動所需的各種經費都來自于政府撥款。

　　“在中國，事業單位是中央政府或地方政府在公共服務領域的延伸或化身。”方流芳說。由于歷史的沉積，中國的事業單位被打上了“中國特色”的烙印。基于這些體制緣由，在事業單位“出生”后的幾十年，其自身問題被概括為：機構臃腫，效率低下，已經難以適應目前中國市場經濟的需要，嚴重制約了經濟和社會的協調發展。

　　因此，繼國企改革、政府機構改革之后，事業單位的改革緊隨其后。成為“政府機構改革之后的又一項重要任務”。

　　“事業單位真正的弊端，是行政化現象嚴重，受行政牽制太多。”專家們一致認為。事業單位存在的根本問題是：政事不分。事業單位行政化，是政府附屬部門，因其國有化導致了其權力化。事業單位同時承擔政府職能是常見的現象。

　　在中國，事業單位可以是一個純粹的行政機關，也可以具有行政機關和公共服務雙重職能；在提供公共服務的同時，事業單位還可以是一個以營利為目的的投資公司。

　　“一個機構，兩塊牌子”是行政機關和事業單位合而為一的常見方式。比如，國家體育總局是國務院直屬局，它和中華全國體育總會是“一個機構，兩塊牌子”，前一塊牌子代表國家機關，后一塊牌子代表“依法成立的非營利社團法人”。

　　人民大學行政管理學系主任毛壽龍表示，事業單位最大的問題是本身缺乏好的治理結構。同時又沒有管辦分離。“目前我們的事業單位還有行政級別。按照行政標準來設立事業單位，不同的事業單位，往往被設置成不同的行政級別，缺乏專家、專業精神，很多運作具有行政化特點。這使得事業的重要性與效能無關，而是與其行政級別緊密掛鉤。”毛壽龍說。但是，不可否認，在計劃經濟時代，事業單位發揮了不可或缺的作用。“事業單位存在的價值是提供專業性的公共服務機構，提供專業知識。”毛壽龍表示。

　　“中國的事業單位，是一個非常特殊的現象。很多研究中國問題的外國學者，或者想把成果用英文發表的中國學者，一直想不出一個適當的英文單詞來表達中國的事業單位，因為英文世界里面沒有對應的存在。”

　　毛壽龍說。

　　目前，我國有關法律法規對事業單位的定義主要有兩個：一個是1998年國務院發布，2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》，將事業單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”

　　另一個是1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，定義為：“依法成立的，從事公益事業的不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。”

　　無論如何定位，事業單位的實質就是提供公共服務。“在經濟體制改革前后，事業單位都是指政府創設的，提供教育、科研、文化和衛生服務的專門機構，盡管不同時期的法規對它的界定不盡相同，但并沒有實質差別。”方流芳說。

　　因此，許多人認為“事業單位”英文較為準確的意譯為：公共服務機構。

　　目前中國的公共服務主要是政府機關、事業單位、非政府組織以及部分國有企業的下屬單位等共同提供。

　　改革面臨重重困難

　　方流芳表示，事業單位是公權力的產物，那么事業單位的改革在一定意義上，是用公權力去解決它自身造成的問題。

　　而事業單位龐大的總體———全國有近130萬個事業單位，約3000萬從業人員———讓事業單位的改革是“牽一發而動全身”。其難度可以想見。事實上，事業單位改革與經濟改革幾乎是同步開始。

　　改革開放以來，中國政府制定了諸多事業單位改革的政策，并得以穩步實施。主要是調整事業單位布局結構，實行政事分開，推進事業單位社會化，通過明確事業單位的法人地位和取消事業單位行政級別，改革政府對事業單位的管理方式與政府提供公共服務的形式。

　　1998年以來，改革的力度明顯加大，特別是國務院部門所屬事業單位做了大幅度的改革。

　　2002年，十六大提出：“按照政事分開原則，改革事業單位管理體制。”

　　2003年，事業單位改革主要集中在國務院直屬事業單位的調整和充實，以及整頓黨政部門報刊社和加強農村中小學管理。

　　盡管歷屆政府都非常重視事業單位的改革，但事業單位改革的成效并不顯著。尤其是事業單位的分類、剝離、轉制，遇到不小困難。

　　對此國家行政學院教授劉旭濤表示，首先是人多，隊伍龐大。人員的分流難度大，尤其是社保這塊。

　　毛壽龍也指出，事業單位的改革有個難題，就是我國的社會保障制度不健全。其次，取消行政級別也很困難。“長期以來的官本位思想很難根除。”此外，改革還有一大難點，即資產剝離。事業單位的人、財、物，剝離很困難。“人、財、國有資產管理是很大的一塊。”劉旭濤說。而部門之間的權力交叉、利益協調等問題，也使得事業單位的改革阻力重重。劉旭濤表示，“一些地方的改革試點其實很好，但會遇到體制上的障礙。并且現在政府改革的思路也不明晰”。

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