51歲的章樹山身材高大，嗓音洪亮。

　　章樹山現任江蘇省海安縣縣委書記。剛剛在縣里忙碌完群眾接待日工作的他，便趕到南通市中級人民法院的會議室，就“行政機關負責人在行政案件中出庭應訴”一事接受了本報記者采訪。

　　3年前，時任海安縣縣長的章樹山出庭應訴一起行政官司，原告是一對農民夫婦，因不服縣人民政府建設用地行政許可，將縣政府告上法庭。此事在當年沒有進行任何報道。今年5月14日，海安縣現任縣長單曉鳴走上被告席應訴，海安縣“一把手”出庭應訴率達到100%的現狀由此披露，被媒體和司法界稱為“海安現象”。

　　“海安現象”的核心人物要屬章樹山，當年他不僅親自出庭，還促動各職能部門“一把手”面對行政訴訟出庭，這曾在官員中引發過一場思想觀念的“地震”。

　　下發文件“逼”官出庭應訴

　　章樹山說自己出庭時沒有猶豫，因為“這是個很正常的事”。

　　在章樹山看來，“一把手”在行政訴訟中當被告出庭，可以“促進你學法、知法，明白在程序上怎樣合法”。而一些行政領導往往不在意程序是否合法，只顧結果，拒絕出庭應訴，甚至不答辯、不履行生效裁判，此類現象當時在全國普遍存在。

　　“那次出完庭我就講，‘民告官’一是官要出庭，二是要考核出庭效果，敗訴的要受處罰。”章樹山說，當年，海安縣有3名行政“一把手”、兩名行政機關分管負責人隨后出庭應訴。

　　從那以后，海安縣連續3年就“一把手”出庭應訴下發文件，用嚴格制度“逼”官出庭。從2004年至今年9月，海安縣各行政機關負責人出庭應訴已達八十多人次。

　　“老百姓不找縣長找院長，標志著社會文明的進步。”章樹山說。

　　章樹山所說的院長指的是人民法院院長。他說，如果老百姓在糾紛發生后，都到法院去尋求公正解決，而不是去縣委、市委、省委，這無疑表明，社會文明有了巨大的進步，老百姓學會了依法維權。

　　據介紹，作為全國普法先進縣，海安縣近年來年年拆遷幾十萬平方米、動遷幾千戶人家，卻沒發生過大規模上訪事件，這與政府各職能部門依法行政、公正執法有著密切關系。

　　行政訴訟官員出庭艱難起步

　　如果將目光從海安轉向更廣闊的地域，將時光回溯到1990年行政訴訟法剛剛實施之時，我們也許會有更深的體會。

　　“法律面前人人平等”這句話似乎無人不曉。然而，在最能體現這一原則的行政訴訟法庭上，作為被告的行政機關負責人卻往往難覓身影、難聞其聲。

　　江蘇各級法院在經歷了行政審判工作的艱難起步階段后，留下了如此深刻的記憶：在行政訴訟剛剛為公眾所知的那些年里，公民不愿告、不敢告、不會告的現象普遍存在；行政機關普遍存在怕當被告、怕出庭應訴、怕敗訴的心理；法院面臨著社會的種種壓力，出現受理難、審理難、執行難的現象。

　　江蘇省高級人民法院行政審判庭的法官們還記得，當年，一些部門和領導缺乏應有的現代民主法治意識，不習慣于接受司法監督，認為行政訴訟是給政府“找麻煩”，對行政審判不尊重甚至橫加干涉的現象時有發生，使法院無法切實履行司法審查職能；地方保護、部門保護在一些單位比較突出，有些地方制定“土政策”限制法院受理和審判行政案件，訴權保護不力、行政訴訟“告狀難”的現象比較嚴重；有的行政機關不出庭應訴，不繳納訴訟費，不提供證據材料，不執行生效裁判……

　　參加行政審判的法官們還發現，一些行政機關在應訴能力和水平上問題突出：行政機關在法庭上舉證能力弱，具體表現為平時執法活動中不注意搜集和保存證據，或雖然給予足夠注意，但是沒把握好證據的客觀性、關聯性和合法性，導致不少證據因缺乏效力而無法使用；一些受委托出庭應訴人員在庭審中缺乏應訴的應變能力，在遇到具體復雜的問題時不知所措，從而致使一些行政機關敗訴……

　　無錫市中級人民法院有關人士告訴記者，15年前，該市崇安區人民法院受理了一起“民告官”案，法院竟然因為在開庭傳票的“受傳人”一欄里寫下了區里領導的名字而受到指責。在法院判決崇安區政府一審敗訴后，法院院長遭到市某領導的嚴厲批評而無法繼續正常工作被調離。這起行政訴訟案件的“案外結果”在全市法院系統引起不小的震動。

　　在無錫中院提供的相關調查報告中，記者看到了如下分析：

　　行政機關負責人不到庭應訴弊病多：首先，會使行政機關特別是機關負責人對本部門行政行為的違法性或不當性缺乏直接深入的了解，從而難以進行有針對性的整改，導致一些不依法行政的行為一再出現，行政機關也無法把個案的得失及時轉化為依法行政的經驗教訓；其次，人民群眾會覺得合法權益沒有得到應有的重視和尊重，因不能直接向行政機關負責人表達意見而出現心理不平衡，容易使矛盾激化。

　　“一把手”出庭率大幅提升的背后

　　標志性的轉變發生在2003年。

　　這一年的10月20日，南京市下關區人民政府根據該區人民法院的建議出臺了《下關區政府關于加強行政訴訟應訴工作的通知》，通知明確規定：“政府各部門成為行政訴訟被告時，行政領導一般應出庭應訴。”這是江蘇全省各級政府在規范性文件中首次對行政機關負責人出庭應訴作出制度性要求。

　　據江蘇省高級人民法院披露：截至今年9月，全省已有11個地級市和31個縣(市、區)的黨委、政府出臺專門文件，實施行政機關負責人出庭應訴制度。

　　江蘇省高級人民法院行政審判庭庭長周茸萌告訴記者，2006年全省被告行政機關負責人出庭應訴的行政案件有423件，與2005年相比增長了142.71%。

　　另據江蘇省高院今年上半年統計，被告行政機關負責人出庭應訴的行政案件達到398件，這使得2003年以來的相關統計數字累計達到1213件，而一些縣(市、區)今年的行政機關負責人出庭應訴率更是達到了100%。

　　行政機關負責人出庭應訴率為何會有如此大幅度的提升？

　　周茸萌認為，這一巨大變化得益于黨政領導司法觀念和意識的轉變，得益于江蘇司法環境的整體改善，得益于法院促動行政機關負責人出庭應訴的不懈努力。

　　記者獲知，江蘇省高院在2005年召開的全省行政審判工作會議上，明確要求各級法院繼續采取有效措施倡導行政機關負責人出庭應訴。在隨后進行的“2005法治江蘇論壇”上，省委政法委書記林祥國肯定了一些縣(市、區)作出的行政機關負責人出庭應訴的規定，并倡導各地借鑒。在省高院的要求下，各地法院紛紛行動起來，通過向黨政機關發送司法建議、提交專題報告等方式，積極爭取黨委、人大的支持和行政機關的理解，大力推進行政機關負責人出庭應訴制度。

　　記者從江蘇省高院得到了這樣一組數據：全省法院自2003年以來共組織行政案件協調會6323次，發送司法建議1227件，參加與行政機關的聯席會議或聯合座談會2472次，為行政機關各類培訓授課1684次，參加培訓的行政機關人員逾12萬人次，參與制定地方規范性文件305件，推動地方黨委、人大、政府出臺涉及行政訴訟相關文件98份……

　　3分考績指標懸在官員頭上

　　記者從江蘇省委政法委了解到，從2006年起，行政機關負責人出庭應訴率已經與被訴行政機關是否依法履行應訴義務、是否依法履行法院生效裁判、是否存在非法干預法院行政審判等事項，一同被列為“法治江蘇”合格縣(市、區)評比的重要指標。

　　從有關文件中記者看到了這樣的規定：“實施行政訴訟案件行政機關法定代表人或分管領導出庭應訴制度(3分)：行政機關法定代表人或分管領導出庭應訴率未達到50%的，扣3分。”

　　記者詢問：“3分考績出于怎樣的考慮？”

　　江蘇省委政法委書記林祥國解釋說：“‘法治江蘇’合格縣(市、區)創建活動考核分值是經過詳細調研，在平衡各方面管理指標后制定出來的。這項考績分值在單項中屬于高分，說明了它的重要性。考核分數是指揮棒，制定行政機關法定代表人或分管領導出庭應訴的分值，就是為了推動行政機關法定代表人或分管領導的出庭，提高出庭率。”

　　采訪中記者了解到，江蘇很多地方政府在制定行政執法考核實施細則及評分標準中，都將行政機關負責人出庭應訴情況納入考核范圍。還有不少地區對行政機關負責人出庭應訴的案件種類、出庭比例等提出了明確要求，要求政府監察部門按照有關規定追究相應責任。

　　行政首長出庭應訴出現四大轉變

　　如今，考核分數的指揮棒效應正逐步顯現。

　　無錫市中級人民法院行政審判庭副庭長楊魯明向記者介紹了這樣一起行政訴訟案件：

　　2006年11月30日，無錫中院審理了一起行政確認案，一家服飾公司作為上訴人請求法院撤銷被上訴人無錫市勞動和社會保障局對第三人作出的工傷認定。開庭時，無錫市勞動和社會保障局局長錢宗建到庭應訴，市人大代表二十余人旁聽，16家新聞媒體做了現場報道。

　　錢宗建在庭審后這樣說：“我是帶著局里所有部門領導來參加庭審的，這樣做一方面是為了向行政相對人當面說明理由，另一方面也是體現對法律和行政相對人的尊重。”

　　來自江蘇省高院的調查表明，目前，行政機關負責人出庭應訴出現了“四個轉變”：

　　由為出庭而出庭轉變為因解決爭議的需要而主動出庭參訴，為及時化解行政紛爭提供保障；

　　由法院動員出庭轉變為主動積極參加庭審，及時了解行政相對人的情況及要求；

　　由應付出庭轉變為庭審中積極與原告對話，解釋執法規定，釋疑答難，減少原告的對抗情緒；

　　由庭前不介入轉變為庭前主動掌握案情，庭審中應對自如，取得原告的好感。(杜萌）