提要

　　近幾年我國公布的海洋環境質量公報顯示，我國海洋環境質量未有好轉，破壞海洋環境的違法案件年年遞增，其中不乏給海洋環境造成重大影響的案件，但至今還沒有一起被依法移送到司法部門給予刑事制裁的

　　每年向海洋傾倒堿渣十萬噸卻只能罰款19萬元

　　最近，中國海監南海總隊發現，廣東南方制堿有限公司從2003年至今，在未取得廢棄物海洋傾倒許可證的情況下，每年與海通公司簽訂運輸合同，由海通公司的“海通01”船將該公司生產的廢棄物堿渣傾倒在黃茅島海域。據調查，該公司平均兩天向海洋傾倒1船堿渣，每船運載560噸，每年就向海洋傾倒堿渣約十萬噸。盡管這是一起明知故犯的嚴重破壞海洋環境的違法行為，但南海總隊卻只能依照海洋環境保護法第七十三條的規定，對南方制堿公司處以19萬元的罰款。

　　“堿渣倒入海水中可導致傾倒區海洋動植物全部死亡，且使海洋環境長時間難以恢復，對海洋環境的破壞十分嚴重，因此，這樣的行政處罰顯然太輕了。”但之所以作出這樣的處罰，海洋行政執法部門也有其自身的無奈。“盡管我國海洋環境保護法律法規都針對海洋環境污染事故設置了刑事責任條款，我們認為也應該給予更嚴厲的處罰，但國家目前卻沒有制訂配套的程序，行政執法部門與刑事司法部門之間在案件的移送與交接上存在許多障礙，導致實體法形同虛設。”國家海洋局中國海監總隊督導處副處長宋霞接受記者采訪時如是說。

　　目前行政處罰幾乎是打擊海洋違法行為的唯一手段

　　宋霞告訴記者，目前我國海洋環境保護法律法規對違法者設計了民事、行政和刑事三種法律責任形式。但實踐中，幾乎是以行政處罰作為唯一懲罰違法行為的手段。

　　近年來，從我國每年公布的海洋環境質量公報看，無一例外都是“令人堪憂”的消息。2002年至2006年的五年間，我國全海域未達到清潔海域水質標準的面積約占我國近岸海域總面積的55%，近岸約25%的海域水質處于中度污染和嚴重污染狀態，大部分海域都處于亞健康狀態。而造成我國海洋環境質量不佳的原因，除了陸源污染外，就是一些非法海洋工程項目、海洋傾廢和破壞海洋生態環境的違法行為。

　　據統計，從2000年至2006年，中國海監依據海洋環境保護法和海洋傾廢管理條例、海洋石油勘探開發環境保護管理條例、防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例等法律、法規，開展了一系列海洋環境執法工作，共依法作出相關的行政處罰1383件，但這上千宗案件中沒有一件被移交刑事處罰。

　　“這與我國海洋環境保護法律制度上的欠缺有很大關系。”宋霞說。

　　海洋環境保護法律法規缺乏可操作性

　　據了解，自20世紀80年代以來，我國先后加入了《聯合國海洋法公約》等近20個有關海洋污染防治和海洋生態保護方面的國際公約，在國內我們也制定了多部海洋環境保護的法律法規，可以說，我國在海洋環境保護的立法上已經給予了足夠的重視，但這些法律法規過于籠統，缺乏與之相配套的實施細則，可操作性不強。

　　海洋環境保護法第91條規定，對造成重大海洋環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，可依法追究刑事責任。海洋工程條例第50條、第52條也分別規定，對圍填海工程中使用非環保填充材料和海洋油氣礦產資源勘探開發中違法排放從而造成海洋環境污染事故，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可追究刑事責任。

　　我國刑法有相當數量的犯罪行為是以構成行政違法為前提的。如，與海洋環境保護法相對應的，刑法第338條規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。

　　“但是在實踐中，何為‘重大事故’、‘重大損失’、‘嚴重后果’？這些模糊的、不具有現實操作性的犯罪構成量化標準，主觀性強，在目前海洋環境保護法律法規中都缺乏切實明確的內容，使得我們執法者在實際辦案中無法參照。”宋霞無奈地說。

　　而我國刑法第13條規定，情節顯著輕微危害不大的不認為是犯罪。可見，認定某一違法行為的危害性是否達到犯罪的程度，是區分行為性質是行政違法還是刑事犯罪的關鍵。

　　行政執法與刑事司法缺少銜接

　　行政執法與刑事司法銜接機制是指具有法定行政管理權限的機關或組織，在行政執法過程中將涉嫌構成犯罪的行為從行政執法過程中分離出來，自然過渡和轉移到刑事司法程序中，進而進行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機制。

　　與一般的刑事案件不同，環境犯罪案件的來源取決于行政執法機關的移送，刑事司法部門無權第一時間介入環境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執法部門的移送。

　　國務院2001年7月9日公布施行的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第3條明確規定：“行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，根據刑法關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規定和最高人民法院、最高人民檢察院關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照本規定向公安機關移送。”

　　目前，我國海關、環保、水利、國土資源、林業等具有行政管理和執法權的部門，在行政執法過程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產資源與野生動植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經列入刑法“破壞環境資源保護罪”等章節中。有關行政管理部門就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨或聯合解釋的形式予以明確。

　　但目前，海洋行政執法部門與司法部門還未建立起行政執法與刑事司法的銜接機制。因此，盡管海洋部門查處了不少嚴重破壞海洋環境的違法行為，但至今沒有相關的移交程序。

　　專家建議海洋環境保護需實現從原則規定向具體規定轉變

　　“如果沒有刑法的最后屏障作用，行政法律法規在具有嚴重社會危害性的行為面前就會顯得束手無策，違法行為就容易泛濫滋生，行政法律規范的規制力與權威性就會大打折扣。”宋霞深有體會地說，中國海監近幾年的“海盾”行動，每年都要查處一大批重大海洋違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200%。但無一例外都只是進行了行政處罰。成倍增長的海洋違法案件，以及海洋環境質量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴懲不無關系。

　　中國海洋學會理事長王曙光曾表示，從整體上看，我國海洋生態環境保護的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強的法律法規。因此要逐步制定相應的法律法規，使海洋生態環境保護實現從原則規定和定性到具體規定和定量的轉變。盡快研究并制訂諸如海洋環境保護法實施細則之類的法律法規。

　　有關專家還建議，要實現海洋環境行政執法與刑事司法的銜接，首要任務是實現立法上的協調和銜接。

　　為幫助海洋執法部門在執法過程中準確認定有關犯罪，正確運用行政處罰和刑事處罰手段，對違法行為進行必要的懲治，就要以海洋執法機關管轄范圍為基礎，對海洋行政法律、法規與目前的刑法進行比照和分析，將海洋部門在行政執法中可能遇到的犯罪情況以及相應的法律規定進行梳理，明確罪與非罪的界限，由最高人民法院和(或)最高人民檢察院予以解釋，規定犯罪的立案標準等。

　　記者 蔡巖紅