推進政府機構按照合理、科學、高效的原則進行改革，為深化行政管理體制改革、構建法治政府奠定基礎

　　自1988年的政府機構改革開始，中央就已經提出了政府職能的轉變和行政管理體制的改革，經過幾次調整，我國政府職能和行政管理體制較之從前有了很大的變化，政府管理的觸角從微觀領域逐步轉向了公共領域，基本上適應了市場經濟和社會發展的要求。

　　但是，由于我國正處于社會轉軌時期，適應計劃經濟的政府職能和行政管理體制的慣性還在，適應市場經濟的政府職能和行政管理體制尚未完全培育起來。因而在實踐中職能交叉、權責脫節、多重管理、多頭執法等問題仍然存在。迄今為止，政府機構設置遠沒有達到合理、科學、高效的要求。

　　深化行政管理體制改革，建設服務型的法治政府，必須按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，深化機構改革，使政府組織機構更加合理、科學、高效。推進政府機構改革，應科學規范部門職能，按綜合職能設置機構，將相同或者相近的職能交由一個部門承擔。只有這樣，才能解決好職能交叉、權責脫節、多重管理、多頭執法的問題。

　　現行國務院組成部門有28個部委(署、行)，特設機構1個，直屬機構18個，辦事機構6個，部委(辦)管理的國家局13個，直屬事業單位14個，國務院議事協調機構和臨時機構29個。由于政府機構職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時出現，因此不斷要求國務院層面設立議事協調機構和臨時機構，這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續發展蔓延之勢。

　　議事協調機構和臨時機構不斷增加，而且這種情形上行下效。究其原因，政府部門太多，而且政府部門職能交叉的原因首當其沖。由于部門與部門之間職責權限劃分不盡合理，造成事權與責任脫節，協調性事務人為增多。

　　如社會保障事務分別屬于勞動與社會保障部、民政部、衛生部分管，因之又產生了協調的問題。再如交通運輸事務分別屬于交通部、鐵道部、民航總局以及石油天然氣公司管理，運能的規劃、建設與協調是政府的職責，而交通運輸的工程建設和運輸運營則是企業的任務，設立了多個政府部門，而真正應當由政府承擔的規劃協調責任卻沒有部門承擔，這些政府部門代替運輸企業為大量的工程建設和運營業務疲于奔命，這個領域仍是行政政企不分的計劃經濟體制。還有能源管理事務長期以來沒有設立政府部門管理，其事務分別屬于幾個國有能源企業管理，如此重要的戰略事項政府管理缺位，諸如此類的問題需要通過進一步轉變政府職能，深化行政管理體制改革來解決。

　　首先，政府機構設置應本著通盤規劃原則，根據管理要素設置。所謂管理要素就是指按照內政、外交、司法、發展規劃、財政金融、社會保障、科技與教育、文化與體育、國土資源、能源、交通、建設、貿易、信息等管理要素設置部門。

　　其次，政府機構設置宜采用大部委設置模式，進一步減少政府部門設置數量。所謂大部委制是指將詳盡的職能盡可能集中到一個部門，一方面可以精簡政府機構，另一方面可以減少橫向協調困難，增強政府首長對各部門的有效控制協調力。1978年，澳大利亞進行了一場大規模的機構改革，其主要內容是合并政府職能，整個中央政府的部的數量從28個減少到18個。日本從2001年起，將中央政府過去的1府21省廳合并成1府12省廳。如文部省和科學技術廳合并成教育科學技術省。

　　其三，設立政府獨立管制機構序列，更正所謂直屬事業單位序列的做法。政府機構中除了政府組成部門以外，還有許多直屬機構和所謂具有公共職能的直屬事業單位，如，安全監督、質量監督和商品檢驗檢疫、食品與藥品監督、銀行業監管、證券業監管、保險業監管等，這類機構都具有監管職能，應當參考美國等國家建立政府獨立管制機構，這類機構雖不作為政府組成部門，但擁有相當獨立的規制權、管理權以及行政裁決權，并且不一定因政府換屆而換屆，以凸顯其專業性和獨立性。現行的政府機構序列中將證監會、銀監會、保監會等列為國務院直屬事業單位卻擁有大量的公共權力的做法應當改革。

　　其四，能否重新設國務院體制改革辦公室作為國務院辦事機構。體制改革事務是社會轉型時期政府的重要使命，不宜將體制改革事務置于任何部委之中，而應當作為國務院的辦事機構重新設立國家體制改革辦公室，直接對國務院和國務院總理負責。政府管理的第一要素就是制定計劃和規劃，并不因為實行市場經濟，政府就不要做規劃和計劃了，將國家發展計劃委員會更名為發展改革委員會的做法值得探討。

　　其五，充分發揮委員會的功能和作用。作為行政機構設置的行政委員會與普通的行政機關，實行的都是行政首長負責制，都隸屬于行政機關序列；但委員會的功能與普通的行政機關還是存在一些差別。

　　一般來說，委員會所處理的事務帶有更強的綜合性和宏觀性，所處理的問題并不十分強調行政效率，而更為強調解決問題的科學和理性。因此，對于委員會的設置，應該依照其所管理的事務的特性來進行。

　　實際上，國務院組織法的規定已經對此有所考慮——委員會設為主任1名，副主任2名～4名，5名～10名委員。這些委員應由一定比例的專職專家組成，專職專家對委員會所管理的事務應享有平等的投票權；另外，委員會的組織活動原則應該由合議制取代首長負責制，委員會主任只享有最后的票決權。這樣才能真正發揮委員會對綜合性事務的議決和管理功能。

　　其六，整合行政職能，裁并議事協調機構和臨時機構。在整合行政職能的基礎上，進一步精簡政府部門設置，合并相近管理事務，加強部門協調功能。在此基礎上裁并原有的議事協調機構和臨時機構。

　　關于議事協調機構和臨時機構設置的規范性法律文件，根據國務院2003年發布的《國務院關于議事協調機構和臨時機構設置的通知》，既未表明其法律上的依據，也缺少進行設立的必要性和科學性論證，同時也沒有規定議事協調機構和臨時機構的設置程序，僅僅規定了這些議事協調機構和臨時機構的工作承擔部門。這種規范性法律文件缺乏作為法律文件的基本要素，僅僅表明了為了應付實際需要而作出的某種決斷。這種議事協調機構和臨時機構的設置應該實現法定化，至少應該出臺行政法規予以規范。

　　其七，加強行政組織法制建設，實現“三定”規定法定化。“三定”規定是合理界定行政機關職能、合理設定行政機關內部機構、核定行政機關編制的有效手段，在實踐中取得了良好的效果，但也存在一些問題，如副職過多、議事協調機構和臨時機構設立過于隨意等。對“三定”規定法定化的過程也就是對“三定”規定全面進行梳理，使其科學化、理性化、法治化的過程。“三定”規定法定化最切實可行的路徑就是國務院制定行政法規加以規定。待各種條件成熟以后，我國應對國務院組織法和地方政府組織法進行修改，對政府組織法進行系統科學的設置并加以法定化，這樣才符合行政組織法定化的法律保留原則。

    作者：熊文釗(中央民族大學法學院教授)